Michael Roth, Jahrgang 1970, Staatsminister für Europafragen im Auswärtigen Amt, Diplom-Politologe, SPD-Mitglied seit 1987 und zusammen mit Christina Kampmann Bewerber um den SPD-Vorsitz, sprach also: „Es darf und wird keine Rabatte bei der Rechtsstaatlichkeit geben.“ Und da Roth auch Öffentliches Recht studiert hat, darf man davon ausgehen, dass er wusste, was er sagt.

Was Rechtsstaatlichkeit bedeutet, ist in Artikel 20 Absatz 3 des Grundgesetzes (GG) beschrieben: „Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.“

Nun ist es kein Geheimnis, wen Roth bei seiner Aussage im Auge hatte: die osteuropäischen Mitgliedstaaten der EU, insbesondere Polen und Ungarn, die nicht nur durch ihre rigide Flüchtlingspolitik das Missfallen der EU erregt haben. Nach Artikel 7 Absatz 1 Satz 1 des EU-Vertrages (EUV) kann der Rat unter recht komplizierten Vorschlags- und Abstimmungsvoraussetzungen feststellen, „dass die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Artikel 2 genannten Werte durch einen Mitgliedstaat besteht.“ Bei den dort genannten Werten handelt es sich um „die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören“.

Bevor der Rat eine solche Feststellung trifft, hört er den betroffenen Mitgliedsstaat an. Gegen Polen läuft bereits ein Anhörungs-Verfahren wegen Verletzung der Rechtsstaatlichkeit. Gegen Ungarn hat das Europäische Parlament die Einleitung eines solchen Verfahrens vorgeschlagen.

Nach Artikel 7 Absatz 2 EUV kann der Europäische Rat einstimmig feststellen, „dass eine schwerwiegende und anhaltende Verletzung der in Artikel 2 genannten Werte durch einen Mitgliedstaat vorliegt“.

Recht in systematischer Weise missachtet

Lassen wir daher die einschlägigen Organe ihre Arbeit tun und nehmen wir die vollmundigen Worte von Staatsminister Michael Roth zum Anlass, einen Blick auf die Rechtsstaatlichkeit in der Bundesrepublik Deutschland zu werfen.

„Deutschland reißt Drei-Prozent-Latte deutlich“ titelte die FAZ am 22.02.2005. Und: „Deutschland hat 2004 zum dritten Mal in Folge den europäischen Stabilitätspakt verletzt.“ Die Europäische Union beendete am 5. Juni 2007 ihr seit 2003 laufendes Defizitverfahren gegen Deutschland. Insgesamt hat die EU (der Rat auf Empfehlung der Kommission) gegen 20 der 28 Mitgliedstaaten ein Verfahren wegen Verletzung der sog. Maastricht-Kriterien nach Artikel 126 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) eingeleitet (Defizitverfahren), in keinem Fall aber Sanktionen nach Absatz 11 verhängt. SPON veranlasste das am 18. Mai 2016 zu der Schlagzeile „EU-Kommission scheut vor Strafen gegen Defizitsünder zurück“. Nun können Fachleute allerdings darüber streiten, ob die Verletzung eines völkerrechtlichen Vertrages wie des AEUV eine Verletzung der Rechtsstaatlichkeit bedeutet. Zwar bestimmt das Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge in Artikel 26 Satz 1 „Eine Vertragspartei kann sich nicht auf ihr innerstaatliches Recht berufen, um die Nichterfüllung eines [völkerrechtlichen] Vertrags zu rechtfertigen.“ Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch mit Beschluss vom 15. Dezember 2015 entschieden (Leitsatz 5): „Aus dem Rechtsstaatsprinzip kann ein (begrenzter) Vorrang des Völkervertragsrechts vor dem (einfachen) Gesetz oder eine Einschränkung des lex-posterior-Grundsatzes nicht abgeleitet werden.“

Anders sieht es mit EU-Regeln aus, die den Charakter verbindlicher Gesetze haben, wie beispielsweise Verordnungen (vgl. Artikel 288 AEUV).

Zur Frage, inwieweit die Bundesregierung im Zuge der Flüchtlingskrise 2015 geltendes EU-Recht verletzt hat, hat die Bayerische Staatsregierung bekanntlich ein Rechtsgutachten des früheren Bundesverfassungsrichters Prof. Dr. Dr. Udo di Fabio eingeholt. Dieser kommt darin zum Ergebnis (Seite 82): „Doch um eine Feststellung kommt man auch beim besten Willen, pauschale Verantwortungszuweisungen zu vermeiden, nicht herum: Das geltende europäische Recht nach Schengen, Dublin und Eurodac wird in nahezu systematischer Weise nicht mehr beachtet, die einschlägigen Rechtsvorschriften weisen ein erhebliches Vollzugsdefizit auf.“

„Rechtsstaatliche Ordnung außer Kraft gesetzt“

Niemand Geringeres als die Bundeskanzlerin selbst, die im Zentrum dieser Kritik stand, bestätigte dieselbe, wenn auch auf ihre ganz eigene Art. Laut FAZ vom 18. August 2018 bezeichnete Merkel „die derzeitigen europäischen Asylregeln als ‚nicht funktionsfähig‘. Das sogenannte Dublin-System sieht vor, dass in der Regel jener Staat für einen Flüchtling zuständig ist, in dem er zuerst den Boden der EU betritt. ‚Nach der Theorie‘ dürfe deshalb nie ein Flüchtling in Deutschland ankommen, so die deutsche Regierungschefin. Das entspreche aber ‚nicht der Realität‘. Mit anderen Worten: Das europäische Asylrecht wird seit Jahren unzureichend durchgesetzt, offiziell bestätigt von der Kanzlerin. Man reibt sich die Augen.“  

Wer allerdings erwartet hatte, dass „die vollziehende Gewalt“ nun alsbald für eine rechtsstaatlich einwandfreie Praxis der Grenzbehörden und der (weisungsgebundenen) Staatsanwaltschaften sorgt, sah sich enttäuscht. Es gilt nach wie vor das Verdikt des Oberverwaltungsgerichts (OVG) Koblenz vom 14. Februar 2017 (Randnr. 58): „Zwar hat sich der Betroffene durch seine unerlaubte Einreise in die Bundesrepublik nach §§ 95 Abs. 1 Nr. 3, 14 Abs. 1 Nr. 1, 2 AufenthG strafbar gemacht. Denn er kann sich weder auf § 15 Abs. 4 Satz 2 AufenthG noch auf § 95 Abs. 5 AufenthG i.V.m. Art. 31 Abs. 1 GFK berufen. Die rechtsstaatliche Ordnung in der Bundesrepublik ist in diesem Bereich jedoch seit rund eineinhalb Jahren außer Kraft gesetzt und die illegale Einreise ins Bundesgebiet wird momentan de facto nicht mehr strafrechtlich verfolgt.“ (Hervorhebung von mir)

Auch di Fabio kommt in seinem zitierten Gutachten (Seite 98) zu dem ernüchternden Ergebnis: „Eine effektive Strafverfolgung der Einreisekriminalität findet de facto nicht mehr statt.“

Parallel zu diesen Aussagen kam das OVG NRW am 15.08.2018 auf die Idee, die Stadt Bochum aufzufordern, den trotz entgegenstehender Entscheidung des Verwaltungsgerichts (VG) Gelsenkirchen nach Tunesien abgeschobenen mutmaßlichen Leibwächter von Osama bin Laden, den tunesischen Staatsangehörigen Sami A., zurückzuholen, weil die Abschiebung in das Land, in dem die Deutschen bevorzugt Urlaub machen, rechtswidrig sei. Später korrigierte das VG seine eigene Entscheidung (Beschluss vom 19.12.2018) und die nächst höhere Instanz (OVG NRW) wies die dagegen gerichtete Beschwerde von Sami A. am 12. Juni 2019 zurück.

In der öffentlichen Debatte dieses Falles in Presse und Politik ging es um nichts Geringeres als um „Die Verteidigung des Rechtsstaats“, wie SPON vom 16.07.2018 titelte. Ohne mit der Wimper zu zucken folgten dann diese Sätze: „Schließlich geht es hier um etwas wirklich Grundsätzliches: Erst kürzlich hatte Kanzlerin und CDU-Chefin Angela Merkel in der Debatte um die europäische Flüchtlingspolitik im Bundestag die Werte der EU betont, die hier auf dem Spiel stünden. Die Verteidigung des Rechtsstaats ist dabei zentral.“ Wie schrieb doch gleich (die oben zitierte) FAZ? „Das europäische Asylrecht wird seit Jahren unzureichend durchgesetzt, offiziell bestätigt von der Kanzlerin. Man reibt sich die Augen.“ In der Tat. Mehr allerdings auch nicht.

Abschiebungen scheinen immer die Falschen zu treffen

Ob so viel Unverfrorenheit könnte es einem die Sprache verschlagen. Da wird im Einzelfall Sami A. (der als Salafist immerhin 14 Jahre die Wohltaten unserer freiheitlichen Ordnung genießen durfte)  ein politischer Trommelwirbel veranstaltet, der seinesgleichen sucht, während beim Vollzug der Ausweisungs- und Abschiebungsvorschriften des Aufenthaltsgesetzes (§ 53, § 58; zu diesen und weiteren Begriffen vgl. „Wenn das Aufenthaltsrecht endet: Abschiebung – Ausweisung – Dublin-Überstellung“) trotz so wohlklingender Vokabeln wie „Nationale Kraftanstrengung“ (Merkel) und „Glaubwürdigkeit unseres Rechtsstaates“ (Altmaier als „Flüchtlingskoordinator“) massenweise so gut wie nichts passiert. „Mehr als die Hälfte aller Abschiebungen 2018 gescheitert“ überschrieb SPON vom 24.02.2019 einen Artikel.

Da beschleicht laut „Welt“ vom 14.09.2019 eine Flüchtlingshelferin das Gefühl, dass oft die „Falschen abgeschoben“ würden, ein Gefühl, das mir seit langem ebenfalls nicht fremd ist. Auslöser ist die Ausweisung eines gut integrierten iranischen Ehepaars aus Walldorf, während ein Anis Amri mit 14 unterschiedlichen Identitäten durch die Republik karriolt und schließlich auf dem Berliner Weihnachtsmarkt an der Gedächtniskirche zwölf Menschen umbringt, obwohl „Die Sicherheitsbehörden von Bund und Ländern ... A. seit geraumer Zeit als ‚Gefährder‘ im Blick gehabt“ hätten.

Es sei ihm ein „Rätsel“, so der CDU-Abgeordnete im nordrhein-westfälischen Landtag und heutige (seit 30. Juni 2017) NRW-Justizminister Peter Biesenbach, „dass die Anforderungen an eine Abschiebungsanordnung angesichts der radikal-salafistischen Gesinnung des Mannes nicht vorgelegen hätten“. Sein FDP-Kollege Joachim Stamp sprach von einem „Offenbarungseid des Rechtsstaates“. Den Behörden sei bekannt gewesen, dass Amri sich als Selbstmordattentäter angeboten, nach Schusswaffen erkundigt und Informationen zum Bombenbau gesucht habe. Seiner Ansicht nach hätte eine Abschiebehaft veranlasst werden müssen.

Natürlich kann man darüber streiten, welches Gesamturteil man angesichts solcher Sachverhalte und Aussagen über die Befindlichkeit unseres Rechtsstaats fällt. Wenn Friedrich-Joachim Mehmel, als Richter ohnehin stets um ein fundiertes und ausgewogenes Urteil bemüht (er ist Präsident des Hamburgischen OVG und Präsident des Hamburgischen Verfassungsgerichts) in einem Gastbeitrag für die Welt am 23.05.2019 warnt, das Kind mit dem Bade einer überzogenen Kritik auszuschütten (meine Worte), wagt man kaum zu widersprechen:

„Natürlich gibt es Missstände, Fehler, Versäumnisse und Handlungsbedarfe. Aber wenn wir ehrlich sind, von außen auf unsere Stadt, unser Land schauen, rechtfertigt das, was wir sehen, dieses drastische Urteil über den Rechtsstaat nicht [„gefühlte Rechtsstaatlosigkeit“]. Es ist – insbesondere im internationalen Vergleich – Klagen auf hohem Niveau. Wer hier skandalisiert, gar von systematischem Versagen des Staates spricht, spielt mit dem Feuer, gießt Wasser auf die Mühlen derjenigen, die diese Erschütterungen wollen, den demokratischen und sozialen Rechtsstaat des Grundgesetzes ablehnen.“ Im Klartext: Mit Kritik zurückhaltend sein, um der obligaten AfD keine Munition für ihre verfassungsfeindlichen Aktivitäten zu liefern. Was machten wir nur ohne „die Rechten“?

Rechtsstaat ist alles andere als selbstverständlich

Mehmel bietet diese Kompromissformel an: „Nach 70 Jahren Grundgesetz besteht kein Anlass für Kassandrarufe, aber auch nicht für Selbstgefälligkeit. Wie wir um uns herum sehen müssen, ist ein demokratischer Rechtsstaat alles andere als eine Selbstverständlichkeit. Achtsamkeit ist geboten.“ Mal sehen, wie er sich demnächst aus dem Ruhestand vernehmen lässt, den er nächstes Jahr im Januar antritt.

Schauen wir uns abschließend den Tatbestand im eigenen Land an, der bei unserem östlichen Nachbarn maßgeblich zur Einleitung des Anhörungsverfahrens der EU beigetragen hat: „Polnische Richter seien politischer Einflussnahme ausgesetzt“ (Zeit Online vom 3. April 2019).

Die Grundregel finden wir in Artikel 33 Absatz 2 GG: „Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.“ Für die Rechtsprechung bestimmt § 92 GG: „Die rechtsprechende Gewalt ist den Richtern anvertraut; sie wird durch das Bundesverfassungsgericht, durch die in diesem Grundgesetze vorgesehenen Bundesgerichte und durch die Gerichte der Länder ausgeübt.“

Bundesverfassungsgericht (in Karlsruhe)

„Die Mitglieder des Bundesverfassungsgerichtes werden je zur Hälfte vom Bundestage und vom Bundesrate gewählt“ (Artikel 94 Absatz 1 Satz 2 GG). Rechtsstaatlicher geht’s kaum: Die Vertreter des Volkes wählen diejenigen, die in seinem Namen Recht sprechen. Schaut man allerdings genauer hin, trübt sich das Bild: „Die vom Bundestag zu berufenden Richter werden in indirekter Wahl gewählt“ (§ 6 Absatz 1 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht, BVerfGG).

Die eigentliche Entscheidung des Bundestages trifft nämlich ein unter Ausschluss der Öffentlichkeit tagender Wahlausschuss von zwölf Abgeordneten. Nicht selten fällt in diesem Zusammenhang der tendenziöse Begriff des „Auskungelns“.

Eine gegen diese Regelung gerichtete Petition hatte 2010 keinen Erfolg. Und das Bundesverfassungsgericht hat am 19. Juni 2012 entschieden (Randnr. 9): „Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Deutsche Bundestag die von ihm zu berufenden Richter des Bundesverfassungsgerichts in indirekter Wahl durch einen aus zwölf Abgeordneten bestehenden Wahlausschuss (§ 6 BVerfGG) wählt.“ Diese Auslegung sei durch den verfassungsändernden Gesetzgeber bestätigt worden. Dieser habe die immer wieder geübte Kritik an der Zulässigkeit der indirekten Wahl nicht zum Anlass genommen, bei den mehrfach erfolgten Änderungen der Artikel 92 bis 94 GG und insbesondere bei der Einfügung der Verfassungsbeschwerde in das Grundgesetz eine Korrektur herbeizuführen.

Kein Geringerer als der amtierende Präsident des BVerfG (seit März 2010), Prof. Dr. Dres. h. c. Andreas Voßkuhle, hält diese Regelung laut Fabian Wittreck allerdings für verfassungswidrig (leider habe ich hierfür weder eine Fundstelle gefunden noch hat mir Prof. Wittreck auf meine Anfrage vom 13.09. eine solche mitgeteilt).

Durch das Neunte Gesetz zur Änderung des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes vom 24. Juni 2015 wurde den verfassungsrechtlichen Einwänden insoweit Rechnung getragen, als nunmehr das Plenum dem Vorschlag des Wahlausschusses zustimmen muss. Gewählt ist, „wer eine Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen, mindestens die Mehrheit der Stimmen der Mitglieder des Bundestages auf sich vereinigt“. Der erste Richter, der nach dieser Gesetzesänderung direkt vom Plenum des Bundestages gewählt wurde, war Josef Christ.

Für Fabian Wittreck, Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Rechtsphilosophie und Rechtssoziologie an der Westfälischen Wilhelms-Universität in Münster, ist diese „‘Beteiligung‘ durch Abnicken“ jedoch lediglich „kosmetischer Natur“.

Die vom Bundesrat zu berufenden Richter werden mit einer Zweidrittelmehrheit direkt gewählt, § 7 BVerfGG.

Eine Liste aller bisherigen Richter des Bundesverfassungsgerichts finden Sie hier.

Oberste Gerichtshöfe des Bundes, Artikel 95 GG

Bundesgerichtshof (BGH) für Zivil- und Strafsachen, sog. ordentliche Gerichtsbarkeit (in Karlsruhe, der „Residenz des Rechts“)

Bundesverwaltungsgericht (in Leipzig, im Gebäude des früheren Reichsgerichts)

Bundesfinanzhof (in München)

Bundesarbeitsgericht (in Erfurt)

Bundessozialgericht (in Kassel)

„Über die Berufung der Richter dieser Gerichte entscheidet der für das jeweilige Sachgebiet zuständige Bundesminister gemeinsam mit einem Richterwahlausschuß, der aus den für das jeweilige Sachgebiet zuständigen Ministern der Länder und einer gleichen Anzahl von Mitgliedern besteht, die vom Bundestage gewählt werden“ (§ 95 Absatz 2 GG).

Der jeweils zuständige Bundesminister besitzt kein Stimmrecht, ihm obliegen aber die Vorbereitung der Wahl und der Ausschussvorsitz. Darüber hinaus hat er ein Vorschlagsrecht für Kandidaten und muss gemäß § 13 des Richterwahlgesetzes (RiWG) einer Entscheidung des Ausschusses zustimmen. Die Ernennung erfolgt durch den Bundespräsidenten, Artikel 60 Absatz 1 i.V.m. § 13 RiWG.

Gerichte der Länder

Ordentliche Gerichtsbarkeit: Amtsgerichte, Landgerichte, Oberlandesgerichte

Verwaltungsgerichtsbarkeit: Verwaltungsgerichte, Oberverwaltungsgerichte/Verwaltungsgerichtshöfe (in Baden-Württemberg, Bayern und Hessen)

Finanzgerichtsbarkeit: Finanzgerichte (keine weitere Instanz auf Landesebene; keine Berufung, nur Revision)

Arbeitsgerichtsbarkeit: Arbeitsgerichte, Landesarbeitsgerichte

Sozialgerichtsbarkeit: Sozialgerichte, Landessozialgerichte

Die Auswahl und Ernennung der Richter in den Ländern ist unterschiedlich geregelt. Überwiegend sind das Justizministerium und das für die jeweilige Fachgerichtsbarkeit verantwortliche Ministerium zuständig.

Widerspruch zur richterlichen Unabhängigkeit

Man kann diese Regelungen loben, klaglos hinnehmen oder auch grundlegend kritisieren, wie bspw. der Richter am VG Wiesbaden Horst Häuser (Seite 84): „Die Personalsteuerung der Richter durch die Justizverwaltung steht nicht nur im unlösbaren Widerspruch zur richterlichen Unabhängigkeit, sondern sie geht zudem naht- und schamlos in Ämterpatronage über. Viele Richterinnen und Richter erliegen dem systembedingten Anpassungsreiz oder dem systembedingten Anpassungsdruck.“ Sein Resümee lautet: „Die deutsche Justiz ist in einer vorkonstitutionellen, vordemokratischen Weise verfasst.“

Offenbar haben wir uns so an diese Struktur gewöhnt, dass wir sie mittlerweile für das Maß aller Dinge halten und darauf unsere überlegene Haltung gegenüber Polen, Rumänien, Tschechien und Ungarn gründen. Dabei hätte hier sehr gut gepasst, was Merkel in der Diskussion im Anschluss an die Verleihung der Ehrendoktorwürde der Universität Bern am 3. September 2015 (ab 3:20) von sich gegeben hat, nämlich „dass wir sehr vorsichtig sein sollten, uns sofort zu beklagen, wenn woanders was Schlimmes passiert ist. Wir müssen angehen dagegen, wir müssen versuchen, das zu bekämpfen, aber wir haben nun überhaupt keinen Grund auch zu größerem Hochmut, muss ich sagen, das sage ich jetzt als deutsche Bundeskanzlerin.“ Ein sehr schönes, hier leider unausgesprochen gebliebenes Schlusswort.

Nehmen wir stattdessen diese vollmundige Passage aus dem Koalitionsvertrag für die 19. Legislaturperiode (2017 bis 2021, Seite 123):

„Wir werden den Rechtsstaat handlungsfähig erhalten. Dies stärkt auch das Vertrauen in die rechtsstaatliche Demokratie. Wir werden einen Pakt für den Rechtsstaat auf Ebene der Regierungschefinnen und -chefs von Bund und Ländern schließen.“