Kurz vor Weihnachten haben sich EU-Parlament und der Rat der EU auf das von der EU-Kommission angestoßene Asylpaket geeinigt und anschließend als historischen Durchbruch gefeiert. Wirklich? Hat die EU damit ihren Bürgern ein Weihnachtsgeschenk gemacht? Packen wir das Asylpaket doch mal aus und schauen mal, was alles drin ist.
Am 20. Dezember einigten sich Parlament und Rat der Europäischen Union auf ein Migrations- und Asylpaket, das von der EU-Kommission im September 2020 vorgelegt worden war und zu „langfristigen und nachhaltigen Lösungen“ in der europäischen Asylpolitik führen soll. EU-Parlamentspräsidentin Roberta Metsola sprach von einem „historischen Tag“. Wörtlich sagte sie:
„Heute ist ein wahrhaft historischer Tag, denn wir haben mit dem Migrations- und Asylpakt das vielleicht wichtigste Gesetzespaket dieser Legislaturperiode verabschiedet. Europa erhält nun einen soliden Rechtsrahmen, der in allen Mitgliedstaaten gleich ist. Dieser Rechtsrahmen funktioniert, schützt, ist human und fair gegenüber Schutzsuchenden, aber gleichzeitig auch hart gegenüber jenen, die keinen Anspruch haben, und gegenüber jenen, die die Schwächsten ausnutzen. Die Migration war das wichtigste Anliegen der Bürgerinnen und Bürger der Union bei der Europawahl 2019. Dieses Paket vor dem Beginn des Wahljahres 2024 zu schnüren, ist ein großer Erfolg für das konstruktive pro-europäische Zentrum.“
Dass das Thema Migration wohl auch 2024 „das wichtigste Anliegen der Bürgerinnen und Bürger“ sein wird, lassen die nüchternen Zahlen für 2023 vermuten: Nach Angaben der EU-Asylagentur (European Union Agency for Asylum, kurz: EUAA) suchten allein im ersten Halbjahr 2023 rund 519.000 Menschen in Europa um Asyl nach, davon rund 30 Prozent in Deutschland. Das ist die höchste Zahl seit 2016. Die meisten Asylanträge in diesem Zeitraum kamen von Syrern und Afghanen. Syrer hatten eine Anerkennungsquote von etwa 95 Prozent, Afghanen von 58 Prozent. Doch auch Margaritis Schinas, EU-Kommissar für die Förderung der europäischen Lebensweise, betonte:
„Die heutige historische Einigung ist ein stolzer Beleg dafür, dass Europa Lösungen für die Probleme finden kann, die den Bürgerinnen und Bürgern besonders am Herzen liegen. Das Paket besteht aus einer Reihe sinnvoller Maßnahmen, die unerlässlich sind, um Migration berechenbarer und wirksamer bewältigen zu können. All diese Maßnahmen werden den Druck auf die EU verringern und den Verlust von Menschenleben verhindern.“
Wer also Wahlen gewinnen will, kommt nicht umhin, das Thema Migration und Asyl anzugehen. Doch was steht wirklich in den insgesamt fünf Verordnungen des Asylpakets? In der entsprechenden Pressemitteilung des Parlamentsausschusses für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres (Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs, kurz: LIBE) vom 20. Dezember werden als wesentliche Punkte genannt: Die EU-Mitgliedstaaten haben zukünftig die Wahl zwischen der Aufnahme von Asylbewerbern oder finanziellen Beiträgen. Asylanträge sollen schneller bearbeitet werden. Asylbewerber sollen bei der Ankunft besser identifiziert werden. Für Personen, die irregulär in die EU einreisen, sollen verpflichtende Sicherheits- und Gesundheitskontrollen gelten. Außerdem wird in den Verordnungen geregelt, wie Asyl- und Migrationsströme unter den Mitgliedstaaten aufgeteilt werden sollen und was im Falle einer plötzlichen Migrationskrise zu tun ist. Auch die Instrumentalisierung von Migranten und Asylbewerbern soll verhindert werden.
Die fünf Verordnungen
Zu den fünf Verordnungen des Pakets im einzelnen: Nach der neuen Screening-Verordnung sollen Personen, die die Voraussetzungen für die Einreise in die EU nicht erfüllen, einem Screening-Verfahren unterzogen werden, das die Erfassung biometrischer Daten sowie Gesundheits- und Sicherheitskontrollen umfasst und bis zu sieben Tage dauern kann. Damit sollen einheitliche Vorschriften für die Identifizierung von Drittstaatsangehörigen nach ihrer Ankunft im Schengen-Raum geschaffen und die Sicherheit erhöht werden. Bei Sicherheitskontrollen soll auf einschlägige Datenbanken zugegriffen werden, insbesondere auf das Schengener Informationssystem, das Einreise-/Ausreisesystem (Entry/Exit System, kurz: EES), das Europäische Reiseinformations- und -genehmigungssystem (European Travel Information and Authorisation System, kurz: ETIAS) und das Europäische Strafregisterinformationssystem – Drittstaatsangehörige (European Criminal Records Information System – Third Country Nationals, kurz: ECRIS-TCN). Allerdings soll jeder Mitgliedstaat über einen unabhängigen Überwachungsmechanismus verfügen, „um die Einhaltung der Grundrechte sicherzustellen“. Unbegleitete Minderjährige haben immer das Recht, internationalen Schutz zu beantragen und im Screening-Verfahren von einem Betreuer unterstützt zu werden. Zugang zu medizinischer Notversorgung und notwendiger Behandlung von Krankheiten wird während des Screening-Verfahrens gewährleistet.
Das Ergebnis des Screenings soll für die Entscheidung über das weitere Vorgehen herangezogen werden und entweder zu einem Asyl- oder einem Rückkehrverfahren führen. Das Screening kann an „jedem geeigneten, von jedem EU-Land benannten Ort durchgeführt werden, der sich grundsätzlich an oder in der Nähe der Außengrenzen sowie an anderen Orten innerhalb des Hoheitsgebiets befinden kann“. Bei der Screening-Verordnung geht es vermutlich nicht zuletzt auch um das Sammeln von biometrischen Daten, die in die Mega-Datenbank der EU einfließen. Dadurch könnten auch die Entwicklung digitaler Identitäten und eine umfassende digitale öffentliche Infrastruktur gefördert werden, die UN und EU gerade anstreben. In diese Richtung zielt jedenfalls auch die Reform der Eurodac-Verordnung: Das Fingerabdruck-Identifizierungssystem (European Dactyloscopy, kurz EURODAC) soll durch zusätzliche Gesichtsbilder ergänzt werden. Die Verordnung sieht die Entwicklung einer gemeinsamen Datenbank vor, die die Erhebung genauerer und vollständigerer Daten ermöglicht, um „unerlaubte Migrationsbewegungen“ aufzudecken. Die Behörden sollen in der Lage sein, zu erfassen, ob eine Person ein Sicherheitsrisiko darstellt und beispielsweise gewalttätig oder unrechtmäßig bewaffnet ist, Verbindungen zu einer terroristischen Vereinigung hat oder an Straftaten beteiligt ist, die in den Anwendungsbereich des Europäischen Haftbefehls fallen. Außerdem sollen sie erkennen können, ob in einem anderen EU-Staat bereits ein Asylantrag eingereicht worden ist.
Die Altersgrenze für die Erhebung von Fingerabdrücken und Gesichtsbildern von Kindern wird von 14 auf 6 Jahre gesenkt. Dadurch soll es leichter werden, unbegleitete Minderjährige zu entdecken, die möglicherweise aus Betreuungseinrichtungen entkommen sind, um unterzutauchen. Außerdem sollen Minderjährige, die von ihren Familien getrennt wurden und in einem anderen Mitgliedstaat gefunden werden, leichter identifiziert werden können. Während die EU betont, dass die genaue Identifizierung von Kindern ab 6 Jahren nötig sei, um sie besser schützen zu können, nimmt beispielsweise der Paritätische Wohlfahrtsverband besonders an der Herabsenkung der Altersgrenze Anstoß. Nach seiner Auffassung sei „ein tief inhumaner Asylkompromiss" geschlossen worden, mit dem Europa weiter nach rechts rücke. So kritisierte Hauptgeschäftsführer Ulrich Schneider: „Menschenrechtsfeindliche Haftlager und der Freiheitsentzug Schutzsuchender während des Asylverfahrens drohen mit dieser Reform zur Normalität zu werden. Dass nicht einmal Kinder und ihre Familien geschützt werden, ist schockierend.“ Und weiter sagte er: „Wir appellieren eindringlich an die Bundesregierung, sich dem zunehmenden Rechtsruck in der EU entgegenzustellen. Der weiteren Abschottung der EU und der weiteren Auslagerung des Flüchtlingsschutzes muss Einhalt geboten werden.“
"Nur mit europäischen Lösungen"
Bundesinnenministerin Nancy Faeser begrüßte dagegen die Einigung auf das Asylpaket und hob hervor:
„Das Gemeinsame Europäische Asylsystem ist der Schlüssel, um Migration insgesamt zu steuern und zu ordnen, humanitäre Standards für Geflüchtete zu schützen und die irreguläre Migration zu begrenzen. Wir wollen, dass das Sterben auf dem Mittelmeer und das Chaos und die Rechtlosigkeit an den Außengrenzen ein Ende haben. Das geht nur mit europäischen Lösungen, die auch in der Realität funktionieren.“
Auch Bundeskanzler Olaf Scholz äußerte sich positiv. Er schrieb auf X:
„Ein ganz wichtiger Beschluss: Europa hat sich nach langen Diskussionen endlich auf ein gemeinsames europäisches Asylsystem geeinigt. Damit begrenzen wir die irreguläre Migration und entlasten die Staaten, die besonders stark betroffen sind – auch Deutschland.“
Außenministerin Baerbock bedauerte hingegen, dass sich Deutschland bei der pauschalen Ausnahme von Kindern und Familien aus den Grenzverfahren nicht durchsetzen konnte, und stellte klar: „Umso mehr werden wir jetzt in der Umsetzung des neuen Asylsystems darauf achten, dass es fair, geordnet und solidarisch zugeht.“ Und sie fügte hinzu: „Denn die unmenschlichen Zustände an der EU-Außengrenze dürfen nicht das Gesicht bleiben, das Europa der Welt zeigt.“
Die dritte Verordnung des Pakets, die Asylverfahrensverordnung, soll für schnellere und wirksamere Asyl-, Rückkehr- und Grenzverfahren sorgen. Dafür soll ein einheitliches EU-weites Verfahren eingeführt werden, das die verschiedenen nationalen Verfahren ersetzt. Die Bearbeitung von Asylanträgen soll innerhalb von sechs Monaten für eine erste Entscheidung erfolgen. Für offensichtlich unbegründete oder unzulässige Anträge sollen kürzere Fristen gelten. An den EU-Außengrenzen oder in der Nähe der Transitzonen sollen schnellere Asylverfahren durchgeführt werden können. Asylbewerber, deren Antrag abgelehnt wird, sollen in weniger als zwölf Wochen zurückgeschickt werden können. Dabei sollen Personen, die eine Gefahr für die nationale Sicherheit oder die öffentliche Ordnung darstellen oder die Behörden durch falsche Angaben zur Identität oder Staatsangehörigkeit getäuscht haben, sowie Personen aus Ländern mit einer Anerkennungsquote von weniger als 20 Prozent in jedem Fall unmittelbar nach der Überprüfung an der Grenze einem Asylverfahren unterzogen werden. Eine kostenlose Rechtsberatung für Antragsteller soll zugestanden werden.
"Angemessene Kapazität"
Unbegleitete Minderjährige sollen allerdings nicht an der Grenze abgefertigt werden, es sei denn, sie stellten ein Sicherheitsrisiko dar. Auch Familien mit Kindern sollen nicht vorrangig in das Grenzverfahren aufgenommen werden. Die EU-Kommission kann einem Mitgliedstaat empfehlen, die Grenzverfahren für Familien mit Kindern auszusetzen, wenn keine angemessenen Aufnahmebedingungen erfüllt sind. Für die Durchführung der Grenzverfahren sollen europaweit 30.000 Aufnahmeplätze bereitgestellt werden. Für jeden EU-Staat gilt eine von der Kommission festzulegende Höchstzahl von jährlichen Anträgen, die er im Rahmen des Grenzverfahrens prüfen muss. Die angemessene Kapazität soll innerhalb von drei Jahren nach Inkrafttreten der neuen Vorschriften schrittweise erhöht werden.
Wenn die Höchstkapazität erreicht ist, sollen die Asylbewerber auf das reguläre Asylverfahren verwiesen werden, um eine Überbelegung zu vermeiden. Die EU-Kommission muss die „angemessene Kapazität“ innerhalb von zwei Monaten nach Inkrafttreten der Vorschriften festlegen. Die Mitgliedstaaten haben dann sechs Monate Zeit, um der Entscheidung der Kommission nachzukommen. Außerdem können sie weiterhin nationale Listen sicherer Staaten verwenden. Allerdings soll langfristig eine Angleichung an eine EU-Liste sicherer Drittstaaten und sicherer Herkunftsländer erfolgen.
Die neue Verordnung über die Steuerung von Asyl und Migration sieht darüber hinaus eine verpflichtende Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten vor, um das derzeitige System, in dem einige wenige Länder für die überwiegende Mehrheit der Asylanträge zuständig sind, gerechter zu gestalten. Es soll ein jährlicher „Solidaritätspool“ eingerichtet werden, zu dem alle EU-Länder durch Umsiedlungen (d.h. Verlegung von Antragstellern) und/oder finanzielle Abgaben beitragen müssen. Die Berechnung des Beitrags eines jeden Mitgliedstaats soll dabei auf der Bevölkerungszahl und dem BIP basieren, wobei es jedem Land freistehen soll, die Art des Beitrags zu wählen.
Die Mindestzahl der umzusiedelnden Antragsteller soll EU-weit auf 30.000 und der finanzielle Beitrag auf mindestens 600 Millionen Euro festgelegt werden, wobei es in Einzelfällen Ausnahmeregelungen geben soll. Das Recht, internationalen Schutz zu beantragen, beinhaltet zwar nicht, dass der Antragsteller selbst wählen kann, welcher Mitgliedstaat für die Prüfung seines Antrags zuständig sein soll oder in welchen Mitgliedstaat er umgesiedelt werden will, allerdings sieht die Verordnung lediglich ein Verteilungsverfahren vor, unabhängig von der Anzahl der Asylanträge insgesamt. Mit den Finanzbeiträgen sollen Maßnahmen in den Bereichen Migration, Aufnahme und Asyl unterstützt werden – und zwar sowohl in den Mitgliedstaaten als auch in Nicht-EU-Ländern, wenn sich die Maßnahmen direkt auf die Migrationsströme in die EU auswirken. Beispielsweise können mit den Beiträgen auch Programme zur Unterstützung der freiwilligen Rückkehr und der Wiedereingliederung von Antragstellern finanziert werden.
Die Verordnung über die Steuerung von Asyl und Migration regelt weiterhin die jeweilige Zuständigkeit eines Mitgliedstaates für die Bearbeitung eines Antrags (Ex-Dublin-Regeln). Um die Zuordnung des zuständigen Landes zu erleichtern, sollen Fälle von Familienzusammenführung vorrangig behandelt und mögliche familiäre Verbindungen so schnell wie möglich ermittelt werden. Weitere Kriterien sollen sein: Diplome, die in einem Mitgliedstaat erworben wurden sowie bestehende Beziehungen und Sprachkenntnisse. Wenn keine weiteren Kriterien zutreffen, ist der erste Mitgliedstaat, in dem der Antrag registriert wurde, nach wie vor für die Prüfung des Antrags zuständig. Dafür soll eine kostenlose Rechtsberatung angeboten werden.
Die Kommission kann eine Krise ausrufen
Die fünfte und letzte Verordnung innerhalb des Migrations- und Asylpakets schließlich, die Verordnung zur Bewältigung von Krisensituationen und Fällen höherer Gewalt, betrifft mögliche Migrationskrisen: Als Krise gilt ein Massenzustrom von Migranten oder Asylbewerbern, der ein nationales Asylsystem blockiert oder schwerwiegende Folgen für das Funktionieren des gemeinsamen EU-Asylsystems hat. Die Verordnung würde auch für Situationen gelten, in denen ein Drittland oder ein feindlicher nichtstaatlicher Akteur die Migration von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen an die EU-Außengrenzen oder in einen Mitgliedstaat zum Zwecke der Destabilisierung der EU oder des betroffenen Landes fördert. Wörtlich ist in der Verordnung zu lesen:
„Im Falle einer Krise muss der betroffene Mitgliedstaat einen begründeten Antrag an die Kommission richten, die die Situation innerhalb von zwei Wochen bewertet und eine Entscheidung darüber trifft, ob eine Krisensituation vorliegt oder nicht. Außerdem wird sie dem Rat einen Vorschlag für Solidaritätsmaßnahmen und Ausnahmeregelungen unterbreiten, zusammen mit einer Empfehlung zur Festlegung der Kategorien von Personen, die Anspruch auf einen prima facie-Schutz haben sollten.“
Es liegt also ausdrücklich im Ermessen der EU-Kommission, eine Krise auszurufen.
Weiter ist in der Verordnung festgehalten: „Die neuen Regeln sehen ein vorhersehbares und dauerhaftes System der Solidarität vor, bei dem alle Mitgliedstaaten zur Unterstützung des krisengeschüttelten Mitgliedstaats beitragen müssen. Unter den möglichen Solidaritätsmaßnahmen zur Bewältigung einer spezifischen Krise kann ein Mitgliedstaat der Kommission vorschlagen, sich für die Umsiedlung von Asylbewerbern und gezielte finanzielle Beiträge oder alternative Maßnahmen zu entscheiden.“ Dabei können einzelne Personengruppen – zum Beispiel Antragsteller aus einem bestimmten Herkunftsland – als „prima facie schutzberechtigt“ eingestuft werden, so dass die Behörden ihren Antrag vorrangig prüfen müssten. In Krisensituationen könnte die Registrierung von Asylanträgen bis zu zehn Tage dauern, wobei das Grenzverfahren sowohl für das Asyl- als auch für das Rückführungsgrenzverfahren um jeweils sechs Wochen verlängert werden könnte. In Situationen des Massenzustroms würde das Grenzverfahren für Antragsteller mit einer Anerkennungsquote von bis zu 50 Prozent gelten, während in „Instrumentalisierungssituationen“ das Grenzverfahren auf alle Ankommenden angewandt würde. Schutzbedürftige Personen und Familien mit Kindern unter 12 Jahren könnten allerdings davon ausgenommen werden.
Der Vorsitzende des LIBE-Ausschusses, Juan Fernando López Aguilar, wird zu dieser Verordnung wie folgt zitiert: „Die Krisenverordnung wird es der EU ermöglichen, endlich von Ad-hoc-Lösungen wegzukommen und ein vorhersehbares und verlässliches System für Krisensituationen zu schaffen, bei dem die Mitgliedstaaten Solidaritätsbeiträge leisten müssen, um einen Mitgliedstaat zu unterstützen, der sich in einer Krise befindet. Über Umsiedelungen, finanzielle Beiträge und alternative Solidaritätsmaßnahmen würden die Mitgliedstaaten auf Vorschlag der Kommission entscheiden. Darüber hinaus könnte der Mitgliedstaat, der sich in einer Krisensituation befindet, Umsiedlungen als wichtigste oder einzige Solidaritätsmaßnahmen beantragen. Der Neue Pakt zu Migration und Asyl ist ein Schritt über die unbefriedigende und unhaltbare Situation hinaus, die wir jetzt haben. Mit seinem Inkrafttreten werden wir endlich eine europäische Antwort auf die Migration und ihre Herausforderungen haben, insbesondere in Krisensituationen und auch auf lokaler oder regionaler Ebene.“
Die vorläufige Einigung zum Asylpaket muss nun noch formell vom Parlament und vom Rat angenommen werden, bevor sie Gesetz wird und 2026 greifen soll. Die Mitgesetzgeber haben sich allerdings verpflichtet, die Reform der EU-Regeln für Migration und Asyl vor der Europawahl 2024 zu verabschieden. Offenbar sollen die neuen Verordnungen das Wahlverhalten der EU-Bürger im Sinne der Gesetzgeber leiten. Ob und wie jedoch die „verpflichtende Solidarität“ und die „gerechte“ Verteilung von Migranten auf die einzelnen EU-Staaten in der Realität funktionieren wird, bleibt fraglich. Insgesamt fällt auf, dass das EU-Paket weniger darauf ausgerichtet ist, „irreguläre“ Migration zu verhindern, sondern lediglich für eine bessere „Regulierung“ und Umverteilung sorgt. Dabei bleibt es der EU-Kommission vorbehalten, einen Krisenmodus festzustellen, der einen Krisenreaktionsmechanismus nach sich ziehen würde. Die Befugnis, Krisen auszurufen, hat sich die Kommission bereits mehrfach gesichert: sei es eine Gesundheitskrise, eine Klimakrise oder eine Energiekrise. Eine Verordnung für das Szenario einer Migrationskrise hat bislang noch gefehlt.
