Rainer Grell / 07.08.2018 / 11:00 / Foto: Eastman Johnson / 15 / Seite ausdrucken

Serie zum Asylrecht (2): Zwischen Dublin und Schengen?

Um den verehrten Achse-Leserinnen und -Lesern die Verwirrung zu ersparen, die mir selbst eine Zeit lang das Verständnis der Rechtslage beim Asylrecht erschwert hat, habe ich bisher das EU-Recht ausgeklammert, obwohl Asylgesetz und Aufenthaltsgesetz im wesentlichen EU-Richtlinien umsetzen. Derartige Umsetzungen machen ungefähr ein Drittel der Gesetzgebungsaktivität des Deutschen Bundestages aus.

Das EU-Recht unterscheidet zwischen Richtlinien und Verordnung (Artikel 288 AEUV – Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union). Richtlinien bedürfen der Umsetzung in nationales Recht. Verordnungen gelten unmittelbar. Im Asylgesetz wurden drei EU-Richtlinien, im Aufenthaltsgesetz elf umgesetzt.

Die Qualifikations- oder Anerkennungsrichtlinie

RICHTLINIE 2011/95/EU DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES vom 13. Dezember 2011

über Normen für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder für Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und für den Inhalt des zu gewährenden Schutzes

(ABl. L 337 vom 20.12.2011, S. 9)

Diese Richtlinie wurde in der Bundesrepublik durch Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2011/95/EU vom 28. August 2013 BGBl. I S. 3474 in deutsches Recht transferiert. Für viele Leser ist das Gesetz nicht verständlich, weil es sich um ein so genanntes Artikel-Gesetz handelt, das eine Reihe anderer Gesetze ändert, darunter das Asylverfahrensgesetz. Dieses wurde 1982 durch das Asylgesetz abgelöst, das in § 1 Absatz 1 seinen Geltungsbereich wie folgt bestimmt (jetzt also doch der vollständige Text der Nr. 2):

„Dieses Gesetz gilt für Ausländer, die Folgendes beantragen:

1.    Schutz vor politischer Verfolgung nach Artikel 16a Absatz 1 des Grundgesetzes oder

2.   internationalen Schutz nach der Richtlinie 2011/95/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über Normen für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder für Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und für den Inhalt des zu gewährenden Schutzes (ABl. L 337 vom 20.12.2011, S. 9); der internationale Schutz im Sinne der Richtlinie 2011/95/EU umfasst den Schutz vor Verfolgung nach dem Abkommen vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (BGBl. 1953 II S. 559, 560) und den subsidiären Schutz im Sinne der Richtlinie; der nach Maßgabe der Richtlinie 2004/83/EG des Rates vom 29. April 2004 über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen, und über den Inhalt des zu gewährenden Schutzes (ABl. L 304 vom 30.9.2004, S. 12) gewährte internationale Schutz steht dem internationalen Schutz im Sinne der Richtlinie 2011/95/EU gleich; § 104 Absatz 9 des Aufenthaltsgesetzes bleibt unberührt.“

„Gebot der Normenklarheit“?

Wenn man sich an dieser Stelle (oder an nahezu jeder beliebigen anderen bei der Gesetzeslektüre) vergegenwärtigt, was das Bundesverfassungsgericht zum „rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit“ festgelegt hat, kommt man um ein Kopfschütteln nicht herum. In der Entscheidung vom 26. Juli 2005 (Randnummer 184) heißt es nämlich:

„Das Gebot der Normenbestimmtheit und der Normenklarheit (vgl. BVerfGE 83, 130 <145>; 86, 288 <311>; 108, 52 <75>; 110, 33 <57>) soll die Betroffenen befähigen, die Rechtslage anhand der gesetzlichen Regelung zu erkennen, damit sie ihr Verhalten danach ausrichten können. Die Bestimmtheitsanforderungen dienen auch dazu, die Verwaltung zu binden und ihr Verhalten nach Inhalt, Zweck und Ausmaß zu begrenzen sowie, soweit sie zum Schutz anderer tätig wird, den Schutzauftrag näher zu konkretisieren. Zu den Anforderungen gehört es, dass hinreichend klare Maßstäbe für Abwägungsentscheidungen bereitgestellt werden. Je ungenauer die Anforderungen an die dafür maßgebende tatsächliche Ausgangslage gesetzlich umschrieben sind, umso größer ist das Risiko unangemessener Zuordnung von rechtlich erheblichen Belangen. Die Bestimmtheit der Norm soll auch vor Missbrauch schützen, sei es durch den Staat selbst oder - soweit die Norm die Rechtsverhältnisse der Bürger untereinander regelt - auch durch diese. Dieser Aspekt ist besonders wichtig, soweit Bürger an einer sie betreffenden Maßnahme nicht beteiligt sind oder von ihr nicht einmal Kenntnis haben, so dass sie ihre Interessen nicht selbst verfolgen können. Schließlich dienen die Normenbestimmtheit und die Normenklarheit dazu, die Gerichte in die Lage zu versetzen, getroffene Maßnahmen anhand rechtlicher Maßstäbe zu kontrollieren.“

„Die Rechtslage anhand der gesetzlichen Regelung zu erkennen“ überfordert im Asylrecht selbst manchen Volljuristen. Wie „die Betroffenen“ dies leisten sollen, bleibt rätselhaft. Allein das Auffinden der jeweils geltenden Bestimmungen dürfte schon für viele eine unüberwindliche Hürde darstellen.

So viel ist allerdings klar: Wer in Deutschland „Asyl“ sagt, meint damit

  • entweder das Asylrecht nach Artikel 16a Absatz 1 GG
  • oder den internationalen Schutz nach der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK)
  • oder den subsidiären Schutz nach der Anerkennungsrichtlinie
  • oder das Abschiebungsverbot nach dem Aufenthaltsgesetz.

Die Dublin-III-Verordnung

Diese Verordnung, die nach dem Ort ihrer Verabschiedung benannt wird, heißt im vollen Wortlaut

VERORDNUNG (EU) Nr. 604/2013 DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES vom 26. Juni 2013

zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat  gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist (Neufassung)

(ABl. L 180 vom 29.06.2013, S. 31)

Nachdem man die 42 tragenden Grundsätze, die das Parlament und den Rat zum Erlass dieser Verordnung motiviert haben, hinter sich hat, stößt man endlich auf Artikel 1, der ihren Gegenstand definiert:

„Diese Verordnung legt die Kriterien und Verfahren fest, die bei der Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen   in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist, zur Anwendung gelangen“.

Der Begriff „Drittstaatsangehöriger“ wirkt auf jemanden befremdlich, für den die Lektüre von Gesetzestexten nicht zur täglichen Beschäftigung gehört. Gemeint ist jede Person, die nicht Bürger eines EU-Mitgliedstaates (erster Staat) oder eines anderen Staates ist, der sich an dieser Verordnung beteiligt (zweiter Staat), Artikel 2 Buchstabe a). Staaten, die ein solches Assoziierungsabkommen mit der EU haben sind Norwegen, Island, das Fürstentum Liechtenstein und die Schweiz. Die Dublin-Regelung umfasst somit insgesamt 32 Staaten. „Die Mitgliedstaaten prüfen jeden Antrag auf internationalen Schutz, den ein Drittstaatsangehöriger oder Staatenloser im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats einschließlich an der Grenze oder in den Transitzonen stellt. Der Antrag wird von einem einzigen Mitgliedstaat geprüft, der nach den Kriterien des Kapitels III als zuständiger Staat bestimmt wird“, Artikel 3 Absatz 1.

In Artikel 13 Absatz 1 Satz 1 stößt man endlich auf die einschlägige Regelung, die viele zitieren, ohne die Fundstelle zu nennen: Wird festgestellt, „dass ein Antragsteller aus einem Drittstaat kommend die Land-, See- oder Luftgrenze eines Mitgliedstaats illegal überschritten hat, so ist dieser Mitgliedstaat für die Prüfung des Antrags auf internationalen Schutz zuständig.“ Da die illegale Einreise auf dem Luftweg praktisch ausscheidet (weil die Fluggesellschaften Reisende ohne die erforderlichen Dokumente abweisen), sind (theoretisch) folgende (südliche) EU-Mitgliedstaaten von der Regelung betroffen: Bulgarien, Frankreich, Griechenland, Italien, Kroatien, Malta, Portugal, Rumänien, Slowenien und Spanien. Allerdings finden viele Migranten trotzdem Mittel und Wege, auf dem Luftweg einzureisen, wie „Die Welt“ berichtete. Auf das dann durchzuführende „Flughafenverfahren“ (§ 18a Asylgesetz) wird hier nicht näher eingegangen.

Keine Entscheidung ohne falsche Versprechen?

Angesichts dieser Rechtslage fragt man sich natürlich, wie es möglich war, dass ab dem berüchtigten 5. September 2015 hunderttausende von „Migranten“ die deutsche Staatsgrenze überschreiten konnten, um hier „Asyl“ zu beantragen. Zwar enthält die Dublin-Verordnung in Artikel 17 Absatz 1 Satz 1 folgende Regelung:

„Abweichend von Artikel 3 Absatz 1 kann jeder Mitgliedstaat beschließen, einen bei ihm  von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen gestellten Antrag auf internationalen Schutz zu prüfen, auch wenn er nach den in dieser Verordnung festgelegten Kriterien nicht für die Prüfung zuständig ist.“

Ganz abgesehen davon, dass diese Regelung den Einzelfall und nicht die unkontrollierte massenhafte Einreise von Schutzsuchenden vor Augen hat, ist von einem „Selbsteintritt“ der Bundesrepublik nichts bekannt geworden. Auf den in diesem Zusammenhang immer wieder erhobenen Vorwurf des Rechtsbruchs durch Angela Merkels Flüchtlingspolitik antwortete der SPD-Fraktionsvorsitzende im Bundestag Thomas Oppermann in der Debatte über die Regierungserklärung (Seite 15138 l. Sp.) der Kanzlerin am 17. Februar 2016: „Richtig ist, dass nach Artikel 16 a Absatz 2 Grundgesetz niemand, der bereits in einem anderen EU-Mitgliedstaat angekommen ist, sich auf Asylrecht berufen darf. Aber nach europäischem Recht gibt es ein Selbsteintrittsrecht“. „Und von diesem Selbsteintrittsrecht hat Angela Merkel letztes Jahr Gebrauch gemacht.“ Das wollte die verstimmte Kanzlerin offenbar nicht auf sich sitzen lassen und erklärte in ihrer Regierungserklärung vom 28. Juni 2018: „Es gab dann im Zusammenhang mit der sehr hohen Zahl von ankommenden Flüchtlingen [Anfang September 2015] die Frage der Rückweisung an der deutschen Grenze. Der Bundesinnenminister hat damals gesagt: Nein.“

Der „Welt“-Journalist Robin Alexander hat jedoch in seinem Buch „Die Getriebenen“ (Seite 26) nachgewiesen, dass seinerzeit niemand etwas gesagt hat – weder der Bundesinnenminister noch die Kanzlerin. Zu unsicher erschien beiden die Rechtslage. „Deshalb fragte der Innenminister noch einmal bei seiner Kanzlerin nach statt in eigener Ressortverantwortung Zurückweisungen anzuordnen. Und deshalb entschied auch die Kanzlerin weder dafür noch dagegen, sondern erbat von de Maizière Zusicherungen, die er nicht geben konnte. Er konnte nicht versprechen, dass die Entscheidung später vor Gerichten Bestand haben würde. Und er konnte nicht versprechen, dass es keine unpopulären Bilder geben würde.

So bleibt die deutsche Grenze an diesem Wochenende [5./6. September 2015] für alle offen. Aus der ‚Ausnahme‘ der Grenzöffnung wird ein monatelanger Ausnahmezustand, weil keiner die politische Kraft aufbringt, die Ausnahme wie geplant zu beenden. Die Grenze bleibt offen, nicht etwa, weil es Angela Merkel bewusst so entschieden hätte, oder sonst jemand in der Bundesregierung. Es findet sich in der entscheidenden Stunde schlicht niemand, der die Verantwortung für die Schließung übernehmen will.“

Was ist jetzt „geltendes Recht“?

Damit aber noch nicht genug: Anfang September 2015 „hatte das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge entschieden, auf Rücküberstellungen von syrischen Asylbewerbern in andere Mitgliedstaaten der Europäischen Union im Regelfall zu verzichten. Flüchtlinge, die bereits in anderen Dublin-Unterzeichnerstaaten angekommen waren, sind daraufhin ungehindert nach Deutschland weitergereist“ (Website der Bundesregierung). 

Der Regierungssprecher stellte klar: "Deutschland hat Dublin nicht ausgesetzt. Es ist geltendes Recht." Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge habe lediglich verfahrensrechtliche Vereinfachungen vorgenommen. Das erinnert stark an Walter Ulbrichts Slogan „Überholen ohne einzuholen“: Ein Gesetz gilt, wird aber nicht beachtet – das nennt man „verfahrensrechtliche Vereinfachung“. Leider ist dem normalen Bürger nicht die Möglichkeit dieser Vereinfachung etwa gegenüber dem Finanzamt oder der Bußgeldbehörde gegeben, obwohl er doch der eigentliche Souverän ist.

Noch toller ist die Art und Weise, wie das BAMF seine Entscheidung bekannt gemacht hat – lange vor Donald Trump über Twitter: „Dublin-Verfahren syrischer Staatsangehöriger werden zum gegenwärtigen Zeitpunkt von uns weitestgehend faktisch nicht weiter verfolgt.“ Und weil ohnehin niemand die Staatsangehörigkeit der Einreisenden kontrollierte, galt dieser Satz „faktisch“ für alle.

Da bleibt einem als Jurist und langjährigem Staatsdiener schlicht die Spucke weg. Dabei hätte es nach § 18 Absatz 4 Nr. 2 Asylgesetz durchaus die Möglichkeit gegeben, wenigstens formal legal zu handeln. Dort heißt es nämlich:

„Von der Einreiseverweigerung oder Zurückschiebung ist im Falle der Einreise aus einem sicheren Drittstaat (§ 26a) abzusehen, soweit [...] das Bundesministerium des Innern es aus völkerrechtlichen oder humanitären Gründen oder zur Wahrung politischer Interessen der Bundesrepublik Deutschland angeordnet hat.“

Auf meine Anfrage vom 26. Januar 2016 an das Bundesinnenministerium erhielt ich jedoch noch am selben Tag die Antwort: „Eine förmliche Ministeranordnung gibt es nicht.“ Wie anders als „förmlich“ könnte aber eine solche Anordnung erfolgen? Etwa nach dem Muster der stillen Post?

Was ist mit dem Schengener Abkommen?

„Wir wollen zurück zu einem Schengen-Raum ohne Binnengrenzkontrollen. Das setzt insbesondere einen wirksamen Außengrenzschutz und ein funktionierendes Dublin-System voraus.“ Dies ist das politische Ziel im Masterplan des Bundesinnenministers (IV. Handlungsfeld Inland / national).

Wer sich mit dem Thema Schengen (ein Ort in Luxemburg) befasst, sieht sich einer schier unübersehbaren Flut von Rechtsakten gegenüber, die in dem SCHENGEN-BESITZSTAND gemäß Artikel 1 Absatz 2 des Beschlusses 1999/435/EG des Rates vom 20. Mai 1999“ (ABL. DE vom 22.09.2000, Seite 1ff.) zusammengestellt sind. Laut Wikipedia (siehe auch Auswärtiges Amt zum Schengener Übereinkommen) gehören

„Zum Schengen-Besitzstand [...] gemäß Art. 311 EG in der Fassung des Vertrags von Amsterdam i. V. mit dem Protokoll zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der Europäischen Union

  • das Schengener Übereinkommen vom 14. Juni 1985, [das ist der Ausgangspunkt mit den fünf Staaten Bundesrepublik Deutschland, Frankreich und den drei Beneluxstaaten]
  • das Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) vom 19. Juni 1990,
  • die bisherigen Beitrittsprotokolle und -übereinkommen mit Italien, Spanien und Portugal, Griechenland, Österreich, Dänemark, Finnland und Schweden,
  • die Beschlüsse und Erklärungen des Exekutivausschusses gemäß Artikel 131–133 SDÜ,
  • die Beschlüsse der Zentralen Gruppe, zu denen diese vom Exekutivausschuss ermächtigt worden ist,
  • eine Liste der Rechtsakte, die von den Gremien, denen der Exekutivausschuss Entscheidungsbefugnisse übertragen hat, zwecks Durchführung des Übereinkommens angenommen worden sind.

Um welche Regelungen es sich dabei im Einzelnen handelt, ergibt sich aus dem Beschluss des Rats vom 20. Mai 1999, die an anderer Stelle in einer 473-seitigen Zusammenstellung im Wortlaut abgedruckt sind.“

Das SDÜ enthielt ursprünglich auch Zuständigkeitsregeln für die Durchführung von Asylverfahren, die mittlerweile durch die Dublin-III-Verordnung ersetzt sind.

Reisefreiheit für Illegale

Im Zusammenhang mit dem Asylrecht interessieren außer der zuvor erwähnten Dublin-Verordnung nur zwei Punkte: Die Regelung für Drittstaatsangehörige und die Befugnis für nationale Grenzkontrollen.

Drittstaatsangehörige, die Inhaber eines nationalen Aufenthaltstitels eines Schengen-Staates sind, dürfen sich im Rahmen von dessen Gültigkeit für bis zu 90 Tage innerhalb eines Zeitraums von 180 Tagen auch im Hoheitsgebiet der übrigen Schengen-Staaten aufhalten. Dies gilt auch für Inhaber eines von einem Schengen-Staat ausgestellten ‚nationalen‘ Visums (Visumkategorie ‚D‘).“

Illegal Eingereiste können sich also mitnichten frei im Schengen-Raum bewegen.

Kernpunkt der Schengen-Regelung ist der Wegfall von Kontrollen an den Binnengrenzen der Schengen Staaten. Das sind mittlerweile 27, davon vier Nicht-EU-Mitgliedstaaten (Island, Liechtenstein, Norwegen und die Schweiz). Bei den sechs EU-Mitgliedstaaten, die dem Abkommen nicht beigetreten sind handelt es sich um Bulgarien, Irland, Kroatien, Rumänien, das Vereinigte Königreich und Zypern.

„Durch das Schengen-Protokoll zum Amsterdamer Vertrag vom 2. Oktober 1997 wurde die Schengen-Zusammenarbeit mit Wirkung vom 1. Mai 1999 in weiten Bereichen in die Kompetenz der EU überführt und ist damit auch Bestandteil des Vertrags von Lissabon“ (EU-Info). Dies ermöglicht den Erlass von Rechtsvorschriften durch die zuständigen Organe der EU.

Artikel 25 der VERORDNUNG (EU) 2016/399 DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES vom 9. März 2016 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex) legt einen „Allgemeinen(r) Rahmen für die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen“ fest. Artikel 28 regelt ein „Besonderes Verfahren für Fälle, die sofortiges Handeln erfordern“. Und Artikel 26 bestimmt die „Kriterien für die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen“.

Entscheidend ist, ob „die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit in einem Mitgliedstaat ernsthaft bedroht“ ist.

Grundsätzlich beträgt der Zeitraum für solche vorübergehenden Grenzkontrollen 30 Tage. Allerdings bestimmt Artikel 25 Absatz 4: „Der Gesamtzeitraum, innerhalb dessen Kontrollen an den Binnengrenzen wiedereingeführt werden können, einschließlich etwaiger Verlängerungen nach Absatz 3 dieses Artikels, beträgt höchstens sechs Monate. Liegen außergewöhnliche Umstände im Sinne von Artikel 29 vor, so kann dieser Gesamtzeitraum gemäß Artikel 29 Absatz 1 auf eine Höchstdauer von zwei Jahren verlängert werden.

Was ist EURODAC?

Dahinter verbirgt sich die „VERORDNUNG (EU) Nr. 603/2013 DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES vom 26. Juni 2013

über die Einrichtung von Eurodac für den Abgleich von Fingerabdruckdaten zum Zwecke der effektiven Anwendung der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist und über der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung dienende Anträge der Gefahrenabwehr- und Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten und Europols auf den Abgleich mit Eurodac-Daten sowie zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1077/2011 zur Errichtung einer Europäischen Agentur für das Betriebsmanagement von IT-Großsystemen im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (Neufassung)“

(ABL. L 180 vom 29.6.2013, Seite 1)

Normalerweise würde einem schon der bombastische Titel das Weiterlesen verleiden. Aber wir sind ja nicht zum Vergnügen hier.

Bei der Lektüre der maßgeblichen Erwägungen für diese Verordnung bleibt man gleich an Nummer 2 hängen:

„Eine gemeinsame Asylpolitik, einschließlich eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems, ist wesentlicher Bestandteil des Ziels der Europäischen Union, schrittweise einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts aufzubauen, der allen offen steht, die wegen besonderer Umstände in der Union um internationalen Schutz nachsuchen.“

Doch „It’s a Long Way to Tipperary“ (Stadt und Grafschaft in Irland). Das „sweetest girl” (natürlich namens Molly), das der Irishman in dem Lied besingt, ist hier ein europäisches Asylsystem. Mag das Herz auch schon dort sein, die Realität ist noch weit davon entfernt.

EU-Recht und Grundgesetz

„Das Verhältnis zwischen EU-Recht und Grundgesetz kann bis auf den heutigen Tag als nicht eindeutig geklärt bezeichnet werden. Obwohl das europ. Recht prinzipiell Anwendungsvorrang gegenüber nationalem Recht genießt (auch gegenüber dem nationalen Verfassungsrecht), steht es nicht »über« dem Grundgesetz. Zwischen der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland und der europ. Gemeinschaftsrechtsordnung besteht kein Über- oder Unterordnungsverhältnis“, (Bundeszentrale für politische Bildung).

Dagegen verkündet die Bundeskanzlerin ungeachtet ihres Amtseides und der umstrittenen Rechtslage: „Europäisches Recht hat immer Vorrang vor deutschem Recht“.

Dazu Artikel 23 Grundgesetz, Absatz 1:

„Für die Begründung der Europäischen Union sowie für Änderungen ihrer vertraglichen Grundlagen und vergleichbare Regelungen, durch die dieses Grundgesetz seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglicht werden, gilt Artikel 79 Abs. 2 und 3.“

Absatz 2 bestimmt:

„Ein solches Gesetz bedarf der Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestages und zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates.“

Artikel 16a gilt deshalb unverändert, da kein Änderungsgesetz mit verfassungsänderten Mehrheiten beschlossen wurde. Im Übrigen wäre es wünschenswert, dass diese Frage mit all ihren Facetten vom Bundesverfassungsgericht entschieden würde, was angesichts der gutachtlichen Äußerungen von zwei seiner ehemaligen Mitglieder (di Fabio und Papier) sicher äußerst interessant wäre.

„Unveränderlicher Kern der deutschen Verfassung“

Bisher hat das Bundesverfassungsgericht sich wie folgt geäußert:

„Grundsätzlich genieße das Europarecht bei der Prüfung von Hoheitsakten zwar einen Anwendungsvorrang vor dem Grundgesetz (GG). Dies gelte aber nicht mehr, wenn die europäische Rechtslage mit dem unveränderlichen Kern der deutschen Verfassung unvereinbar sei. Zu dieser ‚Verfassungsidentität‘, die gem. Artt. 23 Abs. 1 S. 3, 79 Abs. 3 GG auch durch beliebig hohe parlamentarische Mehrheiten nicht zu ändern ist, zählt unter anderem der Schutz der Menschenwürde nach Art. 1 GG.“

Absatz 3 enthält die „Ewigkeitsgarantie“ für tragende Bestimmungen des GG.

Allein die Unterscheidung zwischen „Anwendungsvorrang“ und „Geltungsvorrang“ würde Ausführungen erfordern, die den ohnehin weitgespannten Rahmen dieses Beitrags sprengen würde. Nur so viel sei gesagt: Die Frage stellt sich nur bei EU-Verordnungen, weil diese im Gegensatz zu Richtlinien unmittelbar gelten. 

Was seit dem 5. September 2015 in der Bundesrepublik auf dem Gebiet des „Asylrechts“ geschieht ist eindeutig „Die Herrschaft des Unrechts“ (so der Titel eines Buches von Ulrich Vosgerau, 2018). Schon vorher hatte der damalige bayerische Ministerpräsident Horst Seehofer diesen Begriff verwendet: „Seehofer unterstellt Merkel ‚Herrschaft des Unrechts‘“ titelte die Passauer Neue Presse vom 09.02.2016. Das von Seehofer in Auftrag gegebene Gutachten „Migrationskrise als föderales Verfassungsproblem“ des ehemaligen Richters am Bundesverfassungsgericht Prof. Dr. Dr. Udo di Fabio trägt das Datum des 8. Januar 2016 und kommt unter anderem zu folgenden Ergebnissen (aus der „Zusammenfassung in Thesen“ ab Seite 116):

„Das Grundgesetz setzt die Beherrschbarkeit der Staatsgrenzen und die Kontrolle über die auf dem Staatsgebiet befindlichen Personen voraus.“

„Das Grundgesetz garantiert jedem Menschen, der sich auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland befindet und ihrer Herrschaftsgewalt unterworfen ist, eine menschenwürdige Behandlung (Art. 1 Abs. 1 GG). Das Grundgesetz garantiert jedoch nicht den Schutz aller Menschen weltweit durch faktische oder rechtliche Einreiseerlaubnis. Eine solche unbegrenzte Rechtspflicht besteht auch weder europarechtlich noch völkerrechtlich.“

Und dann nochmals unmissverständlich und für jeden zum Mitschreiben:

„Das geltende europäische Recht nach Schengen, Dublin und Eurodac wird in nahezu systematischer Weise nicht mehr beachtet, die einschlägigen Rechtsvorschriften  weisen ein erhebliches Vollzugsdefizit auf“ (Seite 82).

Schmierentheater statt Konsequenzen

Leider hat Seehofer weder als Ministerpräsident noch als gegenwärtiger Bundesminister des Innern, für Bau und Heimat hieraus die erforderlichen Konsequenzen gezogen, sondern vielmehr im Vorfeld seines angekündigten „Masterplans“ ein unwürdiges Schmierentheater dargeboten, das dadurch nicht besser wird, dass die Kanzlerin sich daran beteiligt hat.

Und dann noch diese Meldung von RP Online (Rheinische Post) vom 30. Juni 2018:

„Die von Innenminister Horst Seehofer (CSU) angedrohten Zurückweisungen von Flüchtlingen an deutschen Grenzen wären nach Auffassung des früheren Verfassungsgerichtspräsidenten Hans-Jürgen Papier nicht nur rechtlich möglich, sondern auch zwingend geboten, um die Grundzüge des EU-Rechts nicht auszuhebeln. In einem unserer Redaktion vorliegenden 14-seitigen Gutachten für die FDP-Bundestagsfraktion verweist Papier auf den Grundsatz der Dublin-Verordnung, wonach für internationalen Schutz der Mitgliedsstaat zuständig sein soll, den der Ausländer zuerst betreten habe. ‚Dies ist bei einer Einreise in die Europäische Union auf dem Landweg niemals die Bundesrepublik Deutschland.‘“

Weiter heißt es in dem Rechtsgutachten:   

„Unter rechtlichen Gesichtspunkten ist festzuhalten, dass es weder nach deutschem Verfassungs- und Verwaltungsrecht noch nach europäischem Recht noch nach dem Völkerrecht für Nicht-EU-Ausländer ein vorbehaltloses Recht auf Einreise in das und auf Aufenthalt im Bundesgebiet gibt. Ein vorbehaltloses Recht auf Aufnahme in der Europäischen Union zum Zwecke der Durchführung eines – von vornherein aussichtslosen – Asylverfahrens besteht ebenfalls nicht. Es gibt ein solches individuelles Menschenrecht auf einen Aufenthalt und auf ein Leben in einem fremden Staat der eigenen Wahl, also auf Einwanderung in den Staat der eigenen Präferenz nicht, selbst wenn die Einreise formal mit einem ersichtlich unzulässigen oder offensichtlich unbegründeten Antrag auf Asyl verbunden wird oder wenn der Asylantrag in einem erkennbar unzuständigen Mitgliedsstaat der EU gestellt werden soll. Ohne eine solche Einreiseerlaubnis ist die Einreise nach Deutschland oder in die Europäische Union illegal; sie ist de iure grundsätzlich zu verweigern. Die Verwaltungspraxis in Deutschland entsprach und entspricht dem eindeutig nicht.

In der Folge der Fehlentwicklungen leben in Deutschland sehr viele Ausländer, die den materiellen Status als Flüchtling nicht erlangt haben, ihn nie erlangen werden oder ihn aufgrund unkorrekter, oberflächlicher, zum Teil sogar absichtlich fehlerhafter Anwendung geltenden Rechts in fragwürdiger Weise erlangt haben.

Die Handhabung des Asylrechts muss sich strikt auf das konzentrieren, was es leisten kann und was es leisten soll: Nämlich aktuell politisch verfolgten Menschen Schutz zu gewähren, in der Regel durch ein vorübergehendes Aufenthaltsrecht.

Die unverzichtbaren Elemente der verfassungsrechtlichen Identität Deutschlands, nämlich Demokratie, Rechtsstaat und Sozialstaat, setzen souveräne Staatlichkeit voraus. Die Existenz eines Staates setzt aber die Fähigkeit voraus, seine Grenzen zu schützen.“

Wer weiß denn noch, wovon er redet?

Im nunmehr seit 10. Juli 2018 vorliegenden Masterplan liest man in der Präambel, die Seehofer auch in der Pressekonferenz zitiert hat: „Die konsequente Durchsetzung des Rechts sichert das Vertrauen in den Rechtsstaat.“ Das sind schöne Worte. Es bleibt abzuwarten, ob ihnen auch exekutive und gegebenenfalls legislative Taten folgen werden. Letztlich gilt allerdings die alte Erkenntnis: „Coram iudice et in alto mare in manu dei soli sumus.“ (Vor Gericht und auf hoher See sind wir allein in Gottes Hand)

Der Masterplan sieht zwar unter Nr. 40 die Optimierung asylgerichtlicher Verfahren vor. Aber auch hier ist Skepsis angebracht. Der Teufel steckt bekanntlich im Detail.

Nr. 58 „Handlungsfähigkeit des Rechtsstaats bewahren“ weckt dagegen durchaus Hoffnung, die allerdings sofort durch die beiden mickrigen Unterpunkte wieder zunichte gemacht wird.

Wenn von Asyl die Rede ist, ist keineswegs immer das einzige Ausländer-Grundrecht nach Artikel 16a Absatz 1 des Grundgesetzes gemeint.

Nach dem Asylgesetz und der Praxis des BAMF wird der Begriff auch für Flüchtlinge verwendet, die nach der GFK Internationalen Schutz genießen. Soweit Politiker von Asyl sprechen, ist nicht immer erkennbar, was sie damit meinen, wobei manchmal auch krasses Unwissen zutage tritt.

Und wenn von Asylantrag die Rede ist, sind damit auch Antragsteller umfasst, die Subsidiären Schutz nach der EU-Qualifikationsrichtlinie begehren.

Die Zahl der Asylberechtigten nach Artikel 16a GG ist extrem niedrig, weil sie nur Antragsteller betrifft, die auf dem Luft- oder Seeweg in das Territorium der Bundesrepublik gelangt sind. Wer auf dem Landweg einreist, kommt entweder aus einem EU-Staat oder der Schweiz und kann sich somit nicht auf dieses Grundrecht berufen.

Wird fortgesetzt. Im nächsten Teil folgt ein juristischer Härtetest: der Familiennachzug.

Serie zum Asylrecht (1): Wer ist ein Flüchtling?

Serie zum Asylrecht (2): Zwischen Dublin und Schengen?

Serie zum Asylrecht (3): Nicht ohne meine Familie

Serie zum Asylrecht (4): Drei Leser Fragen und die Antworten

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Leserpost (15)
Alex Müller / 07.08.2018

Wenn ich das richtig verstehe, beruhen die meisten Anerkennungen und Rechte der Flüchtlinge auf der Genfer Flüchtlingskonvention. Eine nähere Beschäftigung damit lohnt daher. Die GFK erklärt zunächst, was ein Flüchtling eigentlich ist, grob gesagt jemand, der im Heimatland an Leib und Leben bedroht ist durch Bürgerkrieg o.ä.  Dann weiter, wie das Aufnahmeland ihn behandeln soll, grob gesagt so, wie die eigenen Leute auch. Insofern erscheint die oft aufgestellte Behauptung, aus der GFK erfolgten alle Rechte auf Sozialleistungen, Familiennachzug, Aufenthalt etc.., zunächst plausibel. Die entscheidende Frage ist aber, wo ein Flüchtling, Syrer z.B., diese Rechte wahrnehmen darf. Dazu Paragraph 31 GFK: Der Flüchtling darf für den illegalen Grenzübertritt nicht bestraft werden, wenn er unmittelbar an Leib und Leben bedroht ist. Da die unmittelbare Bedrohung für einen Syrer spätestens in Griechenland enden sollte, stellt sich die Frage: Was hindert uns (außer politischem Willen) den Grenzübertritt ohne Visum z.B. pauschal mit 5 Jahren Haft zu ahnden und damit die umfangreichen Folgeansprüche auszuhebeln? Vielleicht könnten Sie, Herr Grell, auf den Punkt nochmals eingehen.  Ich als juristischer Laie habe es nicht verstanden.

Eva QUistorp / 07.08.2018

Herzlichen Dank für diese mühevolle und genaue ZUsammenstellung, die leider zeigt, dass alles noch chaotischer und unklarer für die demokratische Bevölkerung ist, als es einige diskutieren und es der masterplan, selbst wenn Merkel endlich zu Ankerzentren stehen würde und Nahles wie es im Koalitionsvertrag steht,auch nicht alles lösen könnte. Können Sie bitte auch mal aufklären, wie es mit den Pässen und Reisemöglichkeiten für Asylbewerber und Geduldete bei uns aussieht,da ich von einigen Seiten hörte, dass einige auch gern die Sommerferien in dem Land verbringen, aus dem sie geflohen sind? Ich kann es nicht glauben, doch wenn der Mörder des Mädchens in Wiesbaden so schnell wegfliegen konnte, scheint doch einiges mit Pässen oder Flughafenkontrollen nicht zu stimmen oder mit der KOmmunikation zwischen den zuständigen Behörden Wer kontrolliert, wer in die Türkei und dann weiter in den Iran fliegt, obwohl er hier angibt, aus dem Iran geflohen zu sein??? Ich hoffe, es sind nur wenige Einzelfälle Eva QUistorp

Hans Weiring / 07.08.2018

Alles ziemlich komplex. Da zeigen sich mal wieder die pragmatischen Fähigkeiten meiner geschätzten Kanzlerin. Sie resümierte vor einiger Zeit treffsicher wie immer sinngemäß: “Nun sind sie eben da.” Besser konnte sie ihre Kompetenz nicht unter Beweis stellen.

Dietmar Blum / 07.08.2018

Schong-Klod: ““Wir beschließen etwas, stellen das dann in den Raum und warten einige Zeit ab, was passiert. Wenn es dann kein großes Geschrei gibt und keine Aufstände, weil die meisten gar nicht begreifen, was da beschlossen wurde, dann machen wir weiter - Schritt für Schritt, bis es kein Zurück mehr gibt.” - in Die Brüsseler Republik, Der Spiegel, 27. Dezember 1999. Weiteres überflüssig!!

Detlef Dechant / 07.08.2018

Es wird immer so viel von “Freizügigkeit” innerhalb der EU geredet. Man könne ohne Kontrollen innerhald des Schengen-Gebietes reisen etc. Ist da nicht etwas falsch? Meines Wissens ist jeder Mensch ab eines gewissen Alters innerhalb unseres Landes gezwungen, sich per “ID-Card” ausweisen zu können. Auch wenn die Grnzen zu unseren Nachbarn nicht mehr kontrolliert werden, so stellt ein Grenzübertritt ohne solche Papiere immer eine Straftat da. Kommen Sie als deutsche Staatsbürger einmal in einem Nachbarland in eine Polizeikontrolle und können sich nicht ausweisen - Führerschein reicht da nicht! - dann wissen Sie, was ich meine. Und insofern ist jeder!!!!, der über Land hier ohne Ausweis aus einem Nachbarland einreist, illegal, egal welche Nationalität er hat. Wenn ich z.B. in Frankreich mein Ausweis verliere, dann muss ich mich an die deutsche Botschaft oder das nächste Konsulat wenden, um mir Ersatzpapiere ausstellen zu lassen.  Da in den europäischen hauptstätten nahezu alle Länder diplomatisch vertreten sind, besteht für jeden die Möglichkeit, sich entsprechende Papiere zu besorgen. Scheut er diesen Weg, steht ihm die Beantragung von Asyl in diesem Land zu. Jede Weiterreise ohne Papiere in ein anderes Land ist ein illegaler Grenzübertritt und damit strafbar. Die Herkunft spielt dabei keine Rolle. Insofern ist dieser illegale Grenzübertritt auch keine Straftat, die in Europa nur Flüchtende machen können. Jeder Ausländer, ob Europäer, Amerikaner oder Asiate und auch Afrikaner kann betroffen sein.

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