In schonungsloser Deutlichkeit weist der Europäische Rechnungshof nach, dass sogenannte Nichtregierungsrganisationen (NGOs) zwischen 2021 und 2023 mehr als 7 Milliarden Euro von der EU erhielten. Viele davon betreiben politische Einflussnahme im Sinne der EU-Kommission.

64 Seiten zählt der am 7. April veröffentlichte Sonderbericht des Europäischen Rechnungshofes (EuRH) mit dem Titel „Transparenz der EU-Finanzierung für nichtstaatliche Organisationen“. In schonungsloser Deutlichkeit weist der Rechnungshof darin nach, dass Nichtregierungsrganisationen (NGOs), die sich in den internen Politikbereichen der EU engagieren, zwischen 2021 und 2023 mehr als 7 Milliarden Euro von der EU erhielten, Informationen über diese Förderung jedoch nur ungenau und unvollständig vorliegen. Klar ist, dass 4,8 Milliarden Euro direkt von der EU-Kommission stammten und 2,6 Milliarden Euro von den Mitgliedstaaten über EU-Fonds vergeben wurden. Dabei habe die Europäische Kommission von der EU finanziertes Lobbying nicht korrekt offengelegt, heißt es im Bericht weiter. Außerdem werde nicht kontrolliert, ob die unterstützten NGOs die Werte der EU achten. Dies drohe, den Ruf der EU zu beschädigen.

Das sind derart schwere Vorwürfe, dass sich ein genauerer Blick in die Veröffentlichung des EuRH lohnt. Schon in seinem im Herbst 2024 herausgegebenen Jahresbericht für 2023 hatte der Rechnungshof übrigens einen Höchststand von irrtümlich, falsch, fehlerhaft oder betrügerisch ausgegebenen Mitteln festgestellt (achgut berichtete). So habe es vor allem Unregelmäßigkeiten im Rahmen der 48 Milliarden Euro umfassenden Aufbau- und Resilienzfazilität (ARF) innerhalb des Corona-Wiederaufbaufonds „NextGenerationEU“  (NGEU) gegeben.

Auch der im September 2024 veröffentlichte Sonderbericht „Reaktion der EU auf die COVID-19-Pandemie“ enthielt brisante Informationen (achgut berichtete). Hier teilte der Rechnungshof mit bemerkenswerter Offenheit mit, dass sich die Europäische Arzneimittel-Agentur (EMA) bei der Bewertung der Wirksamkeit und Sicherheit der COVID-19-Impfstoffe vor allem auf die von den Entwicklern selbst verfassten Berichte verlassen habe. Zudem habe sich die EU-Kommission mit der EMA darauf geeinigt, ab April 2020 eine „gewisse regulatorische Flexibilität“ für klinische Studien zuzulassen – sprich: Sicherheitsstandards zu senken.

Kritik des EuRH bleibt in aller Regel folgenlos 

Der EuRH legt also durchaus den Finger in die Wunde. Als unabhängige externe Rechnungsprüfungsstelle der EU vertritt er die Interessen der europäischen Steuerzahler. Die Mitglieder des Rechnungshofes – jeweils ein Mitglied aus jedem EU-Land – werden vom Rat ernannt, nachdem das Parlament konsultiert wurde. Die Amtszeit beträgt sechs Jahre und kann verlängert werden. Der EuRH hat allerdings selbst keine rechtlichen Befugnisse. Immerhin wird sein Jahresbericht vom EU-Parlament herangezogen, bevor es die Verwaltung des EU-Haushalts durch die Kommission billigt. Und er kann mutmaßliche Fälle von Betrug, Korruption oder sonstigen rechtswidrigen Handlungen an das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) melden. OLAF wiederum ist direkt bei der EU-Kommission angesiedelt und kann selbst weder Strafverfolgungen aufnehmen noch Urteile aussprechen. Die Ermittler können ihre Recherchen lediglich an die europäische Staatsanwaltschaft oder an die nationalen Strafverfolgungsbehörden weitergeben. Das erklärt, warum die Kritik des EuRH in aller Regel folgenlos bleibt.

Dennoch kommt dem EuRH die wichtige Rolle zu, die EU-Bürger insbesondere über Missstände innerhalb der EU-Kommission zu informieren. Würden die Bürger diese Informationen vermehrt zur Kenntnis nehmen, würden möglicherweise Wahlergebnisse anders ausfallen.

In seinem Sonderbericht zur NGO-Finanzierung weist der Rechnungshof einleitend darauf hin, dass im Vertrag über die Europäische Union die Bedeutung „eines transparenten und kontinuierlichen Dialogs mit den Organisationen der Zivilgesellschaft“, zu denen auch die NGOs gehören, hervorgehoben wird.

Öffentliche Transparenz bedeute, den Bürgern korrekte Informationen zur Verfügung zu stellen, damit sie die öffentlichen Entscheidungsträger zur Rechenschaft ziehen können. Die Transparenzanforderungen zu erfüllen, umfasse mithin nicht nur zu wissen, wem, warum und zu welchem Zweck EU-Mittel gewährt wurden, sondern auch, wie diese Mittel verwendet wurden, um welche Beträge es sich handelte und ob die Mittelempfänger die Werte der EU achten.

Verheerende Zufalls-Stichprobe

Zu diesen Werten zählen die Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte von Personen, die Minderheiten angehören. Um Mittel von der EU erhalten zu können, müssen sich die Empfänger – darunter auch die NGOs – vertraglich zur Einhaltung dieser Werte verpflichten.

In seiner Stichprobe erhielt der Hof nun Informationen zu 51 von 90 Einrichtungen. Mehr als 85 Prozent dieser 51 NGOs wurden in den Jahren 2022 und 2023 hauptsächlich aus öffentlichen Quellen finanziert. Daher sei eine gründliche Überprüfung der Achtung der Werte der EU durch die Empfänger dringend erforderlich. Der Hof untersuchte die EU-Mittel, die NGOs im Rahmen aller Arten der Mittelverwaltung gewährt wurden: direkt oder indirekt – über Durchführungspartner – durch die Kommission sowie unter geteilter Verantwortung mit den Mitgliedstaaten. 

Außerdem bewertete der EuRH die Zuverlässigkeit der von der Kommission, ihren Durchführungspartnern und den Behörden der Mitgliedstaaten veröffentlichten Informationen über die Unterstützung von NGOs mit EU-Mitteln, indem er sie mit den zugrunde liegenden Daten seiner Zufallsstichprobe von 90 Empfängern abglich. Der Hof führte Prüfbesuche in den drei Mitgliedstaaten Deutschland, Spanien und Schweden durch. Hauptauswahlkriterium dafür war die Höhe der im Untersuchungszeitraum für NGOs gebundenen EU-Mittel. Es kamen ferner Datenanalysetechniken zum Einsatz, anhand derer die einschlägigen Systeme, Datenbanken und Portale, welche Informationen zu den an NGOs vergebenen EU-Mitteln enthalten, einer Gegenkontrolle unterzogen wurden.

Bereits im Jahr 2018 hatte der Hof schon einmal einen Bericht über die Transparenz der an NGOs vergebenen EU-Mittel veröffentlicht, bei dem allerdings das Hauptaugenmerk auf Maßnahmen im Außenbereich lag. Im aktuellen Bericht wurde nun vor allem die Transparenz der EU-Mittel bewertet, die in den internen Politikbereichen der EU an NGOs vergeben werden. Zwar seien im Vergleich zu 2018 Verbesserungen wie etwa ein von der Kommission eingeführtes gemeinsames Registrierungssystem für die Antragsteller von Finanzhilfen zu verzeichnen. Die Transparenz der gewährten EU-Mittel werde jedoch dadurch beeinträchtigt, dass eine zuverlässige Übersicht fehle.

Der Hof bemängelt zudem, dass die Einstufung eines Antragstellers als NGO auf Grundlage einer Eigenerklärung erfolgt. So werde nicht überprüft, ob durch Vertreter staatlicher Stellen in Leitungsgremien von NGOs eine staatliche Einflussnahme vorliegt oder ob eine sich selbst als NGO einstufende Einrichtung die geschäftlichen Interessen ihrer Mitglieder verfolgt. Dieser Ansatz trage dazu bei, dass einige Einrichtungen zu Unrecht als NGO eingestuft worden seien.

Die EU-Kommission finanziert Organisationen, die politische Einflussnahme in ihrem Sinne betreiben

Der Hof empfiehlt der EU-Kommission daher, dass sie noch in diesem Jahr Leitlinien zur Präzisierung der Definition von NGOs herausgibt. Außerdem kritisiert er, dass die Empfänger von EU-Mitteln nur unvollständig erfasst würden und die Behörden der Mitgliedstaaten die gewährten EU-Mittel nicht überwachten. Problematisch sei auch, dass die entsprechenden Informationen in verschiedenen Systemen, auf verschiedenen Websites und in verschiedenen Datenbanken veröffentlicht werden. Ohne diese Informationen sei es auch schwieriger zu beurteilen, ob die EU-Mittel möglicherweise zu stark auf eine kleine Zahl von NGOs konzentriert sind.

So stellte der Hof fest, dass von über 4.400 NGOs allein 30 im Zeitraum von 2014 bis 2023 mehr als 40 Prozent der Gesamtmittel (3,3 Milliarden Euro) erhielten. Dabei konzentrieren sich die Mittel besonders stark im Bereich Gesundheit. Der Hof rät der Kommission, die Vollständigkeit und Aktualität der Informationen über die Ausgaben der EU in ihrer Online-Datenbank, dem sogenannten Finanztransparenzsystem (FTS), zu verbessern.

Ein weiterer Kritikpunkt sind die Betriebskosten: NGOs können zur Deckung ihrer Betriebskosten Finanzhilfen erhalten. Mit diesen Beiträgen werden allerdings verschiedene Tätigkeiten finanziert, zu denen auch Interessenvertretungen gehören können. Der Hof stellte nun fest, dass die EU-Kommission die ihr vorliegenden Informationen über die Interessenvertretungstätigkeiten von NGOs nicht eindeutig offenlegte. Dazu hatte die EU-Kommission selbst bereits am 1. April in einer Stellungnahme zum LIFE-Programm, einem Förderprogramm für Umwelt- und Klimapolitik, zugegeben, dass einige Arbeitsprogramme, die von NGOs vorgelegt und den Vereinbarungen über Finanzhilfen für Betriebskosten beigefügt wurden, spezifische Lobbying - und Interessenvertretungsaktivitäten enthielten.

Das heißt: Die EU-Kommission finanziert aktiv Organisationen, die gezielt politische Einflussnahme in ihrem Sinne betreiben. Der Hof bemängelt generell, dass zu wenig überprüft werde, wer hinter einer NGO wirklich stehe, und fordert die Kommission auf, künftig die Achtung der Werte der EU verstärkt zu überprüfen. Als Zieldatum für die Umsetzung dieser Forderung schlägt er allerdings erst das Jahr 2028 vor.

So leicht kann man sich zur NGO erkären

Erschwerend hinzu komme, dass nur wenige Mitgliedstaaten über eigene rechtliche Definitionen für NGOs verfügen, nämlich nur Polen, Lettland, Litauen, Slowakei, Slowenien und Griechenland. In Polen dürfen NGOs zum Beispiel keine Gewinnerzielungsabsicht verfolgen und weder Forschungseinrichtungen, Unternehmen oder Banken noch Teil des öffentlichen Finanzsektors sein. Politische Parteien und deren Stiftungen, Gewerkschaften sowie Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände sind ebenfalls ausgeschlossen.

Der Hof arbeitet heraus, dass die EU-Kommission NGOs zwar dann als von staatlichen Stellen unabhängig betrachtet, wenn sie keine öffentlichen Einrichtungen sind. Bei einer solchen Interpretation werde jedoch ein wichtiger Aspekt der Unabhängigkeit von NGOs außer Acht gelassen: nämlich die kontrollierende Beteiligung staatlicher Stellen an den Leitungsgremien von NGOs.

Zum Beispiel fiel ein nationales Forschungsinstitut auf, das international im Bereich Energie und Bioökonomie forscht. Es gehört zu den größten Forschungsinstituten Europas. Das Institut ist als private gemeinnützige Gesellschaft mit beschränkter Haftung registriert. Bei der Beantragung einer EU-Finanzhilfe stufte es sich selbst als NGO ein. Hinsichtlich der Tätigkeiten des Instituts gibt es jedoch enge Bindungen an den Staat: Das Institut erhielt eine staatliche Garantie zur Sicherung seiner finanziellen Leistungsfähigkeit, und sein oberstes Leitungsgremium setzt sich ausschließlich aus Vertretern der mitgliedstaatlichen Behörden zusammen.

In seiner Stichprobe stieß der Hof noch auf eine weitere Forschungseinrichtung, die im Finanztransparenzsystem als NGO eingestuft war, jedoch neben Forschungs- und Innovationstätigkeiten technische Dienstleistungen für die Textilindustrie und die Kosmetikindustrie erbringt. Die Einrichtung beschäftigt mehr als 250 Mitarbeiter und unterhält weltweit Büros. Sie verfolgt eindeutig die geschäftlichen Interessen ihrer überwiegend gewinnorientierten Mitglieder und hätte daher nicht als NGO hätte angesehen werden dürfen.

Unklare und unüberprüfte Selbstauskünfte genügen

Der Hof stellte zudem fest, dass 70.000 und damit mehr als 90 Prozent der Einrichtungen, an die im Zeitraum 2021 bis 2023 Zahlungen geleistet wurden, weder als NGO noch als Nicht-NGO eingestuft wurden, da dieses optionale Feld im Antrag schlichtweg freigelassen wurde. Die derzeitige Definition von NGOs in der EU schließe zwar politische Parteien und Gewerkschaften aus, nicht aber andere ähnliche Arten von Organisationen wie Stiftungen und Vereinigungen, die von politischen Parteien und Gewerkschaften gegründet wurden und damit de facto Bestandteil dieser Organisationen sind. Auch Arbeitgeberverbände gelten nicht als NGOs. Aufgrund dieser unzureichenden Klarheit könne die Definition einer NGO durch die Organisationen, die den EU-Haushalt ausführen, weit ausgelegt werden.

Die EuRH-Stichprobe ergab, dass zahlreiche Einrichtungen fälschlicherweise als NGO eingestuft waren: beispielsweise von staatlichen Stellen abhängige Organisationen wie öffentlich-private Partnerschaften (Kooperationen zwischen öffentlicher Hand und privatwirtschaftlichen Unternehmen) und Forschungsinstitute. Manche Empfänger stuften sich in ihren Antworten auf die Umfrage des Hofes selbst nicht als NGO ein oder waren im Förder-und Ausschreibungsportal der Kommission (F&T-Portal) als Nicht-NGO registriert. 

Bei der Ausschüttung von Geldern spielen Fonds und Förderprogramme eine wichtige Rolle. Der Hof untersuchte in seiner Stichprobe, die 14 Länder umfasste, folgende Programme: Horizont Europa (EU-Forschungsrahmenprogramm), Erasmus+ (EU-Programm zur Förderung von allgemeiner und beruflicher Bildung, Jugend und Sport), CREA (Programm Kreatives Europa), ESF+ (Europäischer  Sozialfonds), CERV (Programm Bürger, Gleichstellung, Rechte und Werte), LIFE (Programm für Umwelt- und Klimaschutz), ISF (Fonds für die innere Sicherheit), Euratom (Europäische Atomgemeinschaft), ESC (Europäisches Solidaritätskorps) und AMIF (Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds). Allein aus AMIF-Mitteln gewährte Deutschland im Zeitraum von 2021 bis 2023 rund 158 Millionen Euro an NGOs und ist damit Spitzenreiter in der EU, gefolgt von Spanien mit 54 Millionen Euro. Dabei verwaltet das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) die Mittel des AMIF im Auftrag des Bundesministeriums des Innern und für Heimat (BMI). 

Für alle EU-Mitgliedstaaten zusammen stehen im Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds in der Förderperiode 2021 bis 2027 insgesamt rund 10 Milliarden Euro zur Verfügung. Auf Deutschland entfallen ungefähr 1,5 Milliarden Euro für die Förderung von Projekten sowie 500 Millionen Euro für Sondermaßnahmen wie etwa Resettlement und humanitäre Aufnahme sowie die Umsiedlung von schutzbedürftigen Personen von einem Mitgliedstaat in einen anderen.

Keine zuverlässige Übersicht über die ausgezahlten Mittel

Die Ziele des AMIF sind u.a. die effiziente Steuerung der Migrationsströme, Stärkung der legalen Migration und die Förderung der wirksamen Integration von Nicht-EU-Bürgerinnen und -Bürgern. Eine Liste  der Projekte, die vom AMIF im Zeitraum von 2021 bis 2027 eine Förderung erhalten, führt insgesamt 310 Projekte auf. Darunter befinden sich Projekte wie „Verbesserung der Aufnahmebedingungen für Schutzsuchende, Schutzberechtigte und vorübergehend Schutzberechtigte in Brandenburg“, „Know Your Rights - Rechtsberatung für Schutzsuchende in Berlin“, „RefuCare - ein ganzheitliches psychosoziales Betreuungsmodell für traumatisierte Geflüchtete“, „DiFair - gerechter Zugang zu Dienstleistungen für Drittstaatenangehörige“, „Willkommenslotsen“, aber auch „Altersfeststellung mittels MRT-Gelenkscanner“.

Bislang gibt es laut EuRH zwar es keine umfassende und zuverlässige Übersicht über die in den einzelnen Politikbereichen ausgezahlten EU-Mittel, allerdings muss die EU-Kommission gemäß der aktualisierten Haushaltsordnung künftig über eine einzige Website verfügen, auf der Informationen zu den EU-Ausgaben zentralisiert veröffentlicht werden. Eine solche Website wird aber erst nach 2027 verfügbar sein. Bis dahin wird es praktisch unmöglich bleiben, zuverlässige Informationen über EU-Mittel, die an NGOs gezahlt wurden, zu erhalten. 

Weiter hinten im Bericht wird die Finanzierung der NGOs noch weiter aufgedröselt. Demnach gab die EU-Kommission für den Zeitraum zwischen 2021 und 2023 in ihrem Finanztransparenzsystem an, dass sie im Rahmen der internen Politikbereiche 3,4 Milliarden Euro der von ihr direkt verwalteten Mittel und 1,4 Milliarden Euro der Mittel für Maßnahmen, die indirekt über ihre Durchführungspartner verwaltet werden, für NGOs gebunden hatte. Zusammen machen diese Beträge, die insgesamt 5.000 NGOs gewährt wurden, 5 Prozent aller in den internen Politikbereichen direkt und indirekt verwalteten Ausgaben aus. Von diesen Beträgen stellte die Kommission 261 Millionen Euro in Form von Beiträgen zu den Betriebskosten von NGOs bereit. Wobei es unter anderem zu den besagten Unstimmigkeiten im LIFE-Programm kam.

Auf EU-Ebene sind die Informationen über EU-Mittel, die im Rahmen von Programmen mit  geteilter Mittelverwaltung – in geteilter Verantwortung mit den Mitgliedstaaten über nationale oder regionale Behörden – an NGOs vergeben werden, weder konsolidiert noch verfügbar. Die Mitgliedstaaten gaben auf Anfrage des Hofes an, dass sie zwischen 2021 und 2023 insgesamt 2,6 Milliarden Euro aus den beiden größten EU-Finanzierungsquellen an rund 7.500 NGOs vergeben hatten: 2,2 Milliarden Euro aus dem ESF+ (also mehr als 2 Prozent der bis Ende 2023 insgesamt gebundenen 95,1 Milliarden Euro)  sowie 0,4 Milliarden Euro aus dem AMIF, das heißt mehr als 7 Prozent der bis Ende 2023 insgesamt gebundenen 5,5 Milliarden Euro.

Angesichts dieser Dimensionen ist nur zu bedauern, dass dem EuRH im Grunde die Hände gebunden sind. Seinem Sonderbericht zur EU-Finanziereung von NGOs ist dennoch möglichst weite Verbreitung zu wünschen, damit die EU-Bürger das Geschäftsmodell der NGOs wie auch die politische Abhängigkeit der angeblich nichtstaatlichen zivilgesellschaftlichen Organisationen sowie die mangelnde Transparenz der EU-Kommission durchschauen. Und diese Erkenntnisse in ihre Wahlentscheidungen einfließen lassen.

Martina Binnig lebt in Köln und arbeitet u.a. als Musikwissenschaftlerin (Historische Musikwissenschaft). Außerdem ist sie als freie Journalistin tätig.