l’état était elle – der Staat war sie

Von Christoph Rothenberg.

Eine Anekdote über Ludwig XIV., den Sonnenkönig, berichtet, er habe im Kabinett gesagt: „Könige haben ihre Macht von Gottes Gnaden, und wenn ich einem von Ihnen befehle, ins Wasser zu springen, so haben Sie ohne Zögern zu gehorchen.“

Da erhob sich einer der Minister.

„Wohin?“ rief Ludwig.

„Schwimmen lernen, Sire!“

Bundeskanzler haben ihre Macht nicht von Gottes, sondern von Volkes Gnaden; was aber wäre passiert, hätte die Kanzlerin Schwimmen zur Kabinettsdisziplin erhoben? Man darf annehmen, die Berliner Schwimmclubs hätten sich vor Aufnahmeanträgen nicht retten können und Peter Altmaier und Volker Kauder wären, ohne es erst zu lernen, gleich mal irgendwo reingesprungen.

Das Gottesgnadentum ist durch Aufklärung und Gewaltenteilung verdrängt. Doch mitten in der bundesdeutschen Demokratie entstand plötzlich ein Postulat einer "Alternativlosigkeit" der Herrscherinnenmeinung. Nun ist Angela Merkel gewiss kein Ludwig XIV.; aber doch kann festgestellt werden, dass ein systemischer Widerstand, ein "checks and balances", gegen ihre "alternativlosen" Entscheidungen nicht existiert(e). 

Begeben wir uns zur Verdeutlichung dieser These auf vermintes Gelände und betrachten das Thema, das die Republik auch im Herbst der Merkel’schen Regierung in Atem hält: die Flüchtlingsaufnahme 2015. Man mag sie wahlweise für moralisch geboten oder für grundfalsch halten. Für die hier zu betrachtende Frage ist das irrelevant. Fraglos war es eine Entscheidung der Kanzlerin mit derart weitreichenden Folgen, dass ein Blick auf die Reaktionen der anderen Gewalten des Grundgesetzes ermöglicht, zu sehen, wie weit Kontrollen die Macht der Herrschaft in der Realität begrenzt haben.

Es gab keine wirksamen Kontrollen

Nach Art. 20 Grundgesetz wird das Volk, als Souverän, von drei Gewalten bei der Ausübung seiner Souveränität vertreten: von der Exekutive, der Legislative und der Judikative. In der modernen Mediengesellschaft hat sich die Presse gleichsam als Vierte Gewalt dazugesellt. Alle Gewalten haben sich an die grundgesetzliche Ordnung und die Gesetze zu halten. Geschaffen wurde diese Gewaltenteilung, um zu verhindern, dass die Exekutive, und in ihr die Regierungschefin, absolut, gleichsam als Sonnenkönigin, Entscheidungen treffen kann. Wie erfolgte also eine Kontrolle der Entscheidung zur Flüchtlingsaufnahme (andere sprechen von Grenzöffnung)  im Herbst 2015?

Hierzu einige kurze Punkte:

• Der Vorsitzende der Regierungspartei CSU, Horst Seehofer, sprach im Zusammenhang mit der Grenzöffnung von einer „Herrschaft des Unrechts“ und gab ein Verfassungsgutachten in Auftrag, nach dem die Grenzöffnung eine gesetzüberschreitende „Selbstermächtigung“ der Bundesregierung dargestellt habe. 
• Die wissenschaftlichen Dienste des Bundestags konnten eine Rechtsgrundlage für die Entscheidung der Bundesregierung nicht feststellen und legten nahe, dass unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der Bundestag die Entscheidung über die sog. Grenzöffnung hätte treffen müssen. 
• Das OLG Koblenz (13 UF 32/17) ging davon aus, dass die „rechtsstaatliche Ordnung der Bundesrepublik Deutschland“ im Bereich der Zuwanderung durch die faktische Nichtverfolgung von Straftaten im Bereich der Zuwanderung „außer Kraft gesetzt“ worden sei. 

Nun mag man der Meinung sein, dass das Handeln der Regierung moralisch geboten gewesen wäre, und man mag argumentieren, dass es durchaus auch Verfassungsrechtler gibt, die einen Verfassungsbruch für nicht gegeben halten. Es bleibt jedoch Fakt, dass der Vorsitzende einer der Regierungsparteien selbst von der Verfassungswidrigkeit des Handelns der Regierung, der seine Partei angehörte, ausgegangen ist. Es bleibt Fakt, dass die wissenschaftlichen Dienste eben des Verfassungsorgans, das für die Kontrolle der Regierung – d.h. des Bundestags – federführend zuständig ist, eine Rechtsgrundlage für das Handeln der Regierung nicht finden konnten. Es bleibt Fakt, dass ein deutsches Oberlandesgericht die verfassungsgemäße Ordnung durch die Exekutive als "außer Kraft gesetzt" bewertet hat.

Nochmal: Die moralische Rechtfertigung des Handelns der Bundesregierung mag man so oder so bewerten. Fakt ist aber offensichtlich, dass die Regierung sich – nach Feststellung verschiedener der von der Verfassung vorgesehenen Kontrollorgane – selbst zu einer rechtlich nicht geregelten Handlungsweise ermächtigt hat. Es bleibt die Frage, welche Kontrollmechanismen eine derartige Handlungsweise verhindern oder zumindest kontrollieren können. Die überraschende Antwort ist: Es gab keine wirksamen Kontrollen.

„Wer nicht für Angela Merkel ist, ist ein Arschloch“

Ein unkontrolliertes Handeln in einer hochrelevanten Frage zeigt, dass es offensichtlich einen systemischen Fehler gibt. Wenn die Regierung zu einem Thema – selbst wenn sie es für moralisch geboten hält – keinen wirksamen Kontrollmechanismen unterliegt, dann zeigt das einen Fehler im System, der dringend diskutiert und behoben werden muss. Stellt sich die Frage, warum eine Kontrolle trotz der theoretisch in Artikel 20 GG vorgesehenen Gewaltenteilung und -kontrolle nicht erfolgt ist?

Für die parlamentarische Kontrolle scheint dies aus der faktischen Verbindung zwischen Regierung und Parlament zu resultieren. 

Theoretisch sind die einzelnen Abgeordneten frei in ihrer Entscheidung und nur ihrem Gewissen unterworfen (Art. 38 GG). Tatsächlich hat sich die vorgesehene Unabhängigkeit des Mandatsträgers und mit ihm die parlamentarische Demokratie in der politischen Praxis zunehmend hin zu einer Parteiendemokratie gewandelt. Die Parteien, deren theoretische Legitimation und Aufgabe die Mitwirkung an der politischen Willensbildung ist (Art 21 GG), haben diese politische Willensbildung faktisch in ihre Gremien transformiert. Gewählt wird nur, wer parteiintern Rückhalt hat. In Abstimmungen wird auf Einhaltung der Fraktionsdisziplin gedrängt und ein Abweichen von der vorgegebenen Linie sanktioniert.

So wird exemplarisch Peter Tauber, dem ehemaligen Generalssekretär der CDU und engem Merkel Vertrauten, der Ausruf "Wer nicht für Angela Merkel ist, ist ein Arschloch und kann gehen" zugeschrieben, während der Vorsitzende der CDU/CSU-Fraktion Volker Kauder unter Strafandrohung gegen Abweichler von den Abgeordneten Gehorsam und "Korpsgeist" eingefordert habe. Nur zwei Beispiele, die die politischen Realitäten verdeutlichen. Angesichts dieser faktischen Zwänge nimmt es nicht wunder, dass Unabhängigkeit und Widerspruchsgeist – gerade unter den zunehmenden Berufspolitikern – im Parlament selten zu finden ist. Da Partei- und Fraktionsspitze in der Regel personenidentisch besetzt sind, hat die Regierung zumindest hinsichtlich der parlamentarischen Mehrheit effiziente Kontroll- und Disziplinierungsmittel in Händen. 

Exekutive und Legislative bilden in Deutschland – verzahnt durch die Parteiorganisation – faktisch eine Handlungseinheit, in der eine starke Regierungschefin und Parteivorsitzende weitgehend unkontrolliert Entscheidungen treffen kann.

Neben der derart verbundenen faktischen Einheit aus Exekutive und Legislative steht als weitere Säule der getrennten Gewalten die Rechtsprechung. 

„Wesentliche Entscheidungen“ zwingend dem Parlament vorbehalten

Relevante Instanz zur Kontrolle ist dabei das Bundesverfassungsgericht. Dieses hat sich in der Vergangenheit wiederholt mit der Frage auseinandergesetzt, in welchen Bereichen eine Entscheidung des Parlaments zwingend geboten ist und in welchen Bereichen der Exekutive die Entscheidungskompetenz zusteht. Wie bereits unter Hinweis auf das Gutachten der wissenschaftlichen Dienste angesprochen, legt das Bundesverfassungsgericht seiner ständigen Rechtsprechung zur Entscheidungskompentenz des Bundestags dabei die sogenannte "Wesentlichkeitstheorie" zugrunde. Danach bleiben "wesentliche Entscheidungen" zwingend dem Parlament vorbehalten. Es kann nicht nur in derartigen Fragen entscheiden – es muss. 

Dass die Frage, unter welchen Voraussetzungen Fremden Zugang zum Bundesgebiet ermöglicht wird, eine wesentliche vom Parlament zu entscheidende Frage ist, drängt sich auf und wurde vom Verfassungsgericht in der Vergangenheit ausdrücklich bestätigt (BVerfG 2 BvR 122/83). Es stellt sich also die Frage, warum das Bundesverfassungsgericht hier keine Klärung herbeigeführt hat. 

Die Antwort ist denkbar einfach: es konnte schlicht nicht. Denn obwohl verschiedene Beschwerden vor dem Bundesverfassungsgericht erhoben wurden, fehlte diesen Großteiles eine Antragsbefugnis (Art. 93 GG). Diese hätten lediglich der Bundestag selbst (bzw. relevante Teile), die Länder oder der Bundespräsident gehabt. Da diese von denselben Parteien regiert bzw. bestimmt werden, die auch die Regierung stellen, gilt wiederum das oben zur faktischen Parteienherrschaft ausgeführte. Neben der fehlenden Antragsbefugnis fehlte auch das gerichtliche Klagmittel. So wurde beispielsweise ein Organstreitverfahren zurückgewiesen, da das „Grundgesetz … keinen allgemeinen Gesetzes- oder Verfassungsvollziehungsanspruch (kenne), auf den die Organklage gestützt werden könnte“ (2 BvE 1/18).

Bleibt die Frage, warum auch eine Kontrolle durch die Presse als selbsterklärter Vierter Gewalt weitgehend entfallen ist. Dass die Berichterstattung dabei weitgehend unkritisch und einseitig die Perspektive der Politik wiedergegeben hat, ist zwischenzeitlich empirisch belegt (sog. Haller-Studie). 

Gerade angesichts einer Situation, in der durch die Regierung keinerlei Erklärungen für vermeintlich alternativloses Handeln angeboten wurde und in der die Grundlage des Handelns der Bundeskanzlerin als „asymmetrische Demobilisierung“ und damit als Versuch, Diskurse zu verhindern bewertet werden muss, bleibt es erstaunlich, dass kritische Fragen weitgehend nicht gestellt wurden. Die durch derartige Diskursverweigerung und einseitige Berichterstattung erzeugte demokratiegefährdende Stimmung wird deutlich, wenn man sich vor Augen führt, dass zum Höhepunkt der Entwicklung gut 40 Prozent der repräsentativ Befragten (und sogar 60 Prozent der Befragten mit dissentierender Ansicht) der Meinung waren, man könne seine Meinung nicht frei äußern und müsse vorsichtig sein, was man sage.     

Die strukturellen Probleme mangelnder systemischer Kontrolle der Exekutive und der Mangel an "checks and balances" im demokratischen Alltag der Bundesrepublik der Merkel-Ära sind deutlich erkennbar. Sie schädigen das Vertrauen in die demokratische Kontrolle und damit die Grundlage der Demokratie.  

Ein System muss selbstverständlich ständig bewertet und bei Feststellung systemischer Fehlentwicklungen angepasst werden. Einige mögliche Maßnahmen wären:

• Beschränkung der Amtszeiten der Regierungsmitglieder und insbesondere der Kanzlerin
• Trennung von Amt und Mandat
• Direktere Wahl der Abgeordneten 
• Stärkung der Unabhängigkeit der Abgeordneten
• Direkte Wahl des Bundespräsidenten
• Weitere Reform der Aufsichtsstrukturen im öffentlich-rechtlichen Rundfunk 
• Erweiterung der Beschwerdebefugnis vor dem Bundesverfassungsgericht (z.B. durch Einführung einer Popularklage unter Aufstellung von Zustimmungsquoren der Bürger)

Welcher der obigen Punkte geeignet ist, die systemische Kontrolle der Regierung zu stärken – ohne deren notwendige Handlungsfähigkeit unnötig zu beschränken – und welche weiteren "checks and balances" effizient und erforderlich erscheinen, sollte offen und streitend diskutiert werden. 

Diesen Streit anzuschieben und zu führen, ist Aufgabe einer freien Presse und Aufgabe jedes einzelnen. Auch hierzu gibt Artikel 20 GG einen Anhalt, indem er ein "Widerstandsrecht" der Bürger konstituiert.

Gefordert ist hier aber nicht der Widerstand der Krakeeler, die mit Fackel und Galgen dumpfen Hass schreien. Gefordert ist auch nicht der vermeintliche Widerstand der ehemaligen Claqueure und zukünftigen Wendehälse, deren Ziel die Bewahrung oder Schaffung bequemer Räume eigenen Vorteils ist. 

Gefordert ist ein Widerstand in Worten Maxims Billers:

„Überlassen wir deshalb die neue Republik bloß nicht den Arschlöchern. …Ziehen wir nach Berlin. Treten wir Parteien und Gewerkschaften bei. Bevölkern wir Cafés und Boulevards. Drehen wir intelligente deutsche Komödien. Schreiben wir schöngeistige deutsche Romane. Und werden wir Patrioten – die friedlichsten und heitersten, die es jemals gab. Es bleibt uns ohnehin nichts anderes übrig.“

Diskutieren wir, streiten wir, mischen wir uns ein und vor allem: Zwingen wir die Herrschenden, sich zu erklären, sich festzulegen und zu rechtfertigen. Nur so kann aus dem Merkel´schen Herbst ein Frühling der Demokratie werden. Wer dabei Alternativlosigkeiten postuliert, ist kein Demokrat, und wer sie nicht hinterfragt, ein Duckmäuser. Wenn schon schwimmen, dann gegen den Strom.

Christoph Rothenberg, Jahrgang 1970, war unter anderem als Bankkaufmann, Vorstandsreferent, Unternehmensberater und Geschäftsführer tätig und ist seit 2001 Rechtsanwalt und Mediator in Hamburg.