Bereits seit Jahren bezweifeln Wissenschaftler die Sinnhaftigkeit der Grenzwerte für Feinstaub und Stickstoffverbindungen, die zu ersten Fahrverboten für Diesel-Fahrzeuge führten. Schon im September 2017 schrieb Focus: „Politik ignoriert Zweifel am Grenzwert 40 Mikrogramm“ und zitierte dabei einen führenden Toxikologen, Prof. Helmut Greim von der TU München, der von 1992 bis 2007 Vorsitzender der MAK-Kommission (MAK=Maximale Arbeitsplatz-Konzentration) war, die Luftwerte am Arbeitsplatz bewertet. Dieser bestritt die wissenschaftliche Basis des festgelegten Grenzwertes von 40 Mikrogramm. Aus toxikologischer Sicht würden die festgestellten Überschreitungen nicht zu gesundheitlichen Schäden führen, was er in seiner Stellungnahme für den Bundestag auch dargestellt habe. Dies war offenbar nicht gewünscht: „Mit welchen Methoden dabei gearbeitet wird, musste Toxikologe und Grenzwertkritiker Greim nach seiner Anhörung selbst erleben. In einer Kurzfassung des Bundestages steht heute noch: Er zweifele nicht an den festgelegten Grenzwerten – das Gegenteil ist der Fall!”.

Nun also geht es in die nächste Runde. Der Lungenfacharzt Prof. Dr. Dieter Köhler und rund 100 seiner Kollegen haben in einer „Stellungnahme zur Gesundheitsgefährdung durch umweltbedingte Luftverschmutzung, insbesondere Feinstaub und Stickstoffverbindungen (NOx)“ verdeutlicht, dass und warum sie der Ansicht sind, dass es sehr wahrscheinlich sei, dass die wissenschaftlichen Daten, die zu angeblich hohen Todeszahlen führen, systematische Fehler enthielten. Daraus folgern sie:

“Natürlich ist es auch das Ziel der Autoren, die Maßnahmen zur Schadstoffvermeidung zu fördern. Jedoch sehen sie derzeit keine wissenschaftliche Begründung für die aktuellen Grenzwerte für Feinstaub und NOx. Sie fordern daher eine Neubewertung der wissenschaftlichen Studien durch unabhängige Forscher.

Die oben angeführten Kritikpunkte sind so gravierend, dass im Sinne der Güterabwägung sogar die Rechtsvorschrift für die aktuellen Grenzwerte ausgesetzt werden sollte.“

Aussetzung der Rechtsvorschrift?

Rechtsgrundlage für die Abwendung von Gesundheitsgefahren durch Stickstoffdioxid und Feinstaub ist die Luftqualitätsrichtlinie 2008/50/EG, die 2008 vom Europäischem Parlament und dem Rat der Europäischen Union erlassen wurde, die am 11. Juni 2008 in Kraft getreten ist. Die notwendige Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht ist in Deutschland durch eine Anpassung des Bundesimmissionsschutzgesetzes und den Erlass einer neuen Rechtsverordnung (39. BImSchV) erfolgt.

Demnach gelten in der Umgebungsluft für NO2 ab Juni 2010 zwei Grenzwerte:

• Der Jahresmittelwert darf nicht über 40 μg/m3 steigen.
• Die Spitzenwerte dürfen höchstens 18-mal pro Jahr über 200 μg/m3 steigen.

Eine „Aussetzung“ von Rechtsvorschriften ist nicht so einfach möglich, auf den Gedanken sollte man die Politik auch gar nicht erst bringen. Zu prüfen wäre aber die Verfassungsmäßigkeit sowohl der Rechtsgrundlage wie auch der darauf basierenden Entscheidungen. 

Die auf o.g. Rechtsvorschriften beruhenden Fahrverbote bzw. Fahrverbotszonen können verfassungswidrig sein, wenn und soweit sie ihrerseits auf verfassungswidrigen Rechtsvorschriften beruhen. Im Rahmen einer gerichtlichen Überprüfung könnte (oder müsste) der Richter bei entsprechenden Zweifeln einen sogenannten Vorlagebeschluss fertigen, d.h. den Fall dem zuständigen Bundesverfassungsgericht (BVerfG) vorlegen. Bis zu dessen Entscheidung ist das Verfahren auszusetzen (Art. 100 Abs. 1 Grundgesetz (GG), §§ 80 ff. BVerfGG). 

Es könnte auch ein Bürger Verfassungsbeschwerde erheben, der z.B. durch eine Gerichtsentscheidung wegen Verstoßes gegen ein Fahrverbot belangt wurde: „Jedermann kann Verfassungsbeschwerde mit der Behauptung erheben, durch die öffentliche Gewalt in einem seiner Grundrechte oder in einem seiner in Art. 20 Abs. 4, Art. 33, 38, 101, 103, 104 GG enthaltenen Rechte verletzt zu sein.“ (Art. 93. Abs. 1 Nr. 4 a GG)

Verletzte Grundrechte

Die möglicherweise verletzten Grundrechte liegen auf der Hand, es ist das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz (GG), welches auch die freie Mobilität garantiert, sowie das durch den erheblichen Wertverlust und die eingeschränkte Nutzbarkeit des eigentlich völlig legalen Diesel-PKW betroffene Eigentumsrecht gem. Art. 14 Abs. 1 GG. 

Das Freiheits- sowie das Eigentumsrecht unterliegen sogenannten Schranken. Die freie Entfaltung gilt nur, soweit nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstoßen wird (Art. 2 Abs. 1 GG). Inhalt und Schranken des Eigentums werden durch Gesetz bestimmt (Art. 14 Abs. 11 GG).

Entgegen weit verbreiteter Ansicht heißt das aber nicht, dass man nur ein Gesetz machen muss, schon könne man Freiheit und Eigentum nach Lust und Laune einschränken. Das wäre Willkür. Vielmehr müssen diese Gesetze im Einklang mit der Verfassung stehen. 

Ob das der Fall ist, wird von Juristen anhand von Prüfschemata – ähnlich der Checkliste von Piloten – beurteilt. Diese Prüfung umfasst mehrere Punkte, der hier augenfällig relevante Prüfungsschritt ist die Verhältnismäßigkeit im Rahmen der materiellen Verfassungsmäßigkeit. Hier ein Beispiel eines Prüfungsschemas für Studierende:

“aa) Verhältnismäßigkeit 

Die Einschränkung des betroffenen Grundrechts muss verhältnismäßig sein. Dieser Grundsatz spielt im Rahmen einer Grundrechtsprüfung eine überragende Rolle. Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit erfolgt dabei in fünf Schritten: 

1. Der Staat muss ein legitimes Ziel verfolgen.

2. Er muss sich hierzu eines legitimen Mittels bedienen. 

3. Das Mittel muss zur Erreichung des Ziels geeignet sein. 

4. Das Mittel muss zur Erreichung des Ziels erforderlich sein.

5. Das Mittel muss zur Erreichung des Ziels angemessen sein. Der Staat muss zunächst ein legitimes Ziel verfolgen.“ 

Legitim und geeignet?

Legitim ist das Ziel grundsätzlich dann, wenn es dem Allgemeinwohl dient. Bei der Prüfung vorbehaltlos gewährter Grundrechte ist zu beachten, dass eine Beeinträchtigung nur zum Schutz kollidierender Verfassungsgüter in Betracht kommt. In einer Klausur müssten also an dieser Stelle die betreffenden Verfassungsgüter herausgearbeitet werden.

Auch das zur Erreichung des Ziels verwandte Mittel muss zulässig sein. So wäre wegen Art. 5 I 3 GG etwa das Mittel der Zensur unzulässig. Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit wäre also in diesem Fall bereits an dieser Stelle beendet. 

Sind weder Ziel noch Mittel zu beanstanden, sind diese anschließend an der „Gebotstrias“ (Geeignetheit, Erforderlichkeit, Angemessenheit) zu überprüfen.

Geeignet ist das Mittel dann, wenn es den angestrebten Zweck zumindest fördert. Das handelnde Organ ist also nicht gezwungen, das effektivste Mittel zu wählen. Insbesondere bei der Überprüfung von Gesetzen ist an dieser Stelle zudem der Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers zu beachten. An einer Eignung mangelt es in diesen Fällen allein dann, wenn sich das Mittel als evident untauglich darstellt, […]

Erforderlich ist das Mittel dann, wenn zur Erreichung des Ziels nicht ein anderes, gleich wirksames, dabei aber die Rechte des Einzelnen (insbesondere die Grundrechte) nicht oder doch weniger fühlbar einschränkendes, beeinträchtigendes Mittel hätte gewählt werden können. Es soll also stets der geringstmögliche Eingriff gewählt werden (sog. Interventionsminimum). Auch diese Bewertung hängt oftmals von Wertungen ab, die beim Erlass eines Gesetzes dem Gesetzgeber obliegen. Im Rahmen der Prüfung ist dieser Prognosespielraum zu beachten, so dass die Erforderlichkeit nur dann abzulehnen ist, wenn das gewählte Mittel „eindeutig“ nicht erforderlich ist.

Schließlich muss das gewählte Mittel zur Erreichung des Zwecks auch angemessen sein. Zweck und Mittel dürfen also nicht in einer unangemessenen Relation, nicht außer Verhältnis stehen.”

Ohne Gesundheitsgefahr kein legitimes Ziel

Bei einer Prüfung, ob es sich um eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 GG handelt, muss ebenfalls die Verhältnismäßigkeit geprüft werden.

Dass die Gesundheit der Bürger ein legitimes Ziel ist und prinzipiell ein Fahrverbot ein zulässiges Mittel zu deren Schutz darstellen kann, dürfte einhellig bejaht werden. Hier wäre festzustellen, ob überhaupt eine Gesundheitsgefahr für die Bürger vorliegt, die einen derartigen Eingriff rechtfertigt. 

Dies kann jedenfalls in nachaufklärerischen Zeiten, in welcher weder Ideologien noch Glaubenssätze, sondern wissenschaftliche Erkenntnisse Grundlage des Handelns sind, nur dann der Fall sein, wenn wissenschaftlich nachgewiesen ist, dass die im Gesetz festgelegten Grenzwerte tatsächlich notwendig sind, weil ein Überschreiten dieser Werte gesundheitsgefährdende Wirkung hätte. Wenn die Gesundheitsgefahr bei einem Grenzwert z.B. von 100 Mikrogramm (wie in Kalifornien) nicht höher wäre, dann wird im konkreten Fall schon nicht das legitime Ziel der Abwehr von Gesundheitsgefahren verfolgt. Ohne Gesundheitsgefahr kein legitimes Ziel.

Würde man ein solches unterstellen, so würde die Prüfung spätestens bei der „Gebotstrias“ enden. Ohne valide wissenschaftliche Grundlage für den Grenzwert von exakt 40 Mikrogramm, d.h. das nachweisbar bei deren Überschreitung erhebliche Gesundheitsgefahren entstehen, fehlte es an der Erforderlichkeit für die Einschränkung der Freiheit und des Eigentums. 

Insoweit böte das Recht durchaus Möglichkeiten, das Fehlen der wissenschaftlichen Grundlage für die Rechtsvorschriften zu beanstanden. Würde die Einschränkung der Freiheit und die Beschränkung des Eigentumsrechts nicht auf einer festen wissenschaftlichen Grundlage stehen, wäre die Rechtsvorschriften insoweit willkürlich und damit verfassungswidrig. 

Bereits das Bundesverwaltungsgericht wies in seinen Entscheidungen zu den Luftreinhalteplänen von Düsseldorf und Stuttgart auf die Geltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes hin.

Kollision mit EU-Recht

Nun handelt es sich um EU-Recht, welches lediglich in nationales Recht umgesetzt wurde. Fraglich ist daher, ob das Bundesverfassungsgericht überhaupt oder ausschließlich zuständig ist.

Dieses Problem stellte sich auch schon bei der Frage der Rechtswidrigkeit der Migration und wurde kontrovers diskutiert, was ein Schlaglicht auf die Kehrseite transnationaler Zusammenarbeit warf. Dabei entstehen schwierige Zuständigkeitsfragen, die von der Bevölkerung sehr leicht als Kontrollverlust wahrgenommen werden. Die Folgen sind Skepsis und Ablehnung derartiger Bündnisse.

Auch hinsichtlich der Beurteilung der Grenzwerte kann sich die Frage der Zuständigkeit stellen, die Antwort muss das BVerfG geben, denn:

„Das Verhältnis zwischen EU-Recht und Grundgesetz kann bis auf den heutigen Tag als nicht eindeutig geklärt bezeichnet werden. Obwohl das europ. Recht prinzipiell Anwendungsvorrang gegenüber nationalem Recht genießt (auch gegenüber dem nationalen Verfassungsrecht), steht es nicht ‚über‘ dem Grundgesetz. Zwischen der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland und der europ. Gemeinschaftsrechtsordnung besteht kein Über- oder Unterordnungsverhältnis. […]

Dem entspricht auch, dass die ‚Hüter‘ beider Rechtsordnungen, das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) sowie der EuGH miteinander ein ‚Kooperationsverhältnis‘ pflegen und keines der beiden Gerichte den Anspruch erhebt, rechtlich über dem anderen zu stehen. Allerdings ist dieses Kooperationsverhältnis gewissen Schwankungen unterworfen, die v.a. darauf zurückzuführen sind, dass sich die Rechtsprechung des BVerfG nicht immer eindeutig zum Jurisdiktionsanspruch des EuGH bekennt (‚Solange I und II‘, ‚Maastricht-Urteil‘). Gerade wenn es um den Schutz der Grundrechte geht, behält sich das BVerfG in Karlsruhe prinzipiell vor, als letzte Instanz Recht sprechen und gegebenenfalls sogar europ. Recht und Rechtsprechung ignorieren zu können, falls der europ. Grundrechtsschutz das laut Grundgesetz erforderliche Schutzniveau unterschreiten sollte.“