Ein Gesetz für den Schornstein

Das sogenannte Heizungsgesetz, das vor Irrtümern und Inkonsistenzen nur so strotzt, sollte morgen durch den Bundestag gepeitscht werden. Dem hat das Bundesverfassungsgericht gestern Abend einstweilen einen Riegel vorgeschoben. Die höchstrichterliche Entscheidung erfolgte nicht wegen des Gesetzesinhalts, sondern wegen des Umgangs der Bundesregierung mit dem Parlament. In diesem Eilverfahren fanden die kritischen Stellungnahmen bei der Expertenanhörung im Bundestag wenig Gehör. Wir dokumentieren deshalb Auszüge aus der Stellungnahme von Univ.-Prof. Dr. rer. pol. habil. Fritz Söllner zu dem umstrittenen Gesetz.

Das vollständige Dokument ist hier einsehbar.

Aus den Vorbemerkungen: Was den vorliegenden Gesetzentwurf angeht, so wird nur das „Kernstück“ desselben behandelt, nämlich die neuen bzw. geänderten §§ 71 bis 73 des Gebäudeenergiegesetzes (GEG), welche das Heizen mit erneuerbaren Energien betreffen.

Zur ökologischen Effektivität:

[Die Emissionsreduktion] hängt entscheidend von der Emissionsintensität der Stromerzeugung ab, da ja die Wärmepumpe als „Goldstandard“ bei den Heizungen etabliert werden soll und diese mit Strom betrieben wird. Vergleicht man die CO2-Emissionen eines modernen Gasbrennwertkessels mit dem CO2-Fußabdruck einer Wärmepumpe, so gelangt man beim Strommix des Jahres 2022 (Anteil erneuerbarer Energien: 48,3%) zu folgendem Ergebnis: Die Gasheizung emittiert pro Kilowattstunde Wärme 0,178 kg CO2. Bei der Erzeugung einer Kilowattstunde Strom werden im Bundesdurchschnitt 0,494 kg CO2 freigesetzt. Unter günstigen Umständen liegt der Wirkungsgrad („coefficient of performance“) einer Wärmepumpe etwa bei 3. Das heißt, diese erzeugt mittels einer Kilowattstunde Strom drei Kilowattstunden Wärme. Pro Kilowattstunde Wärme beträgt der CO2-Fußabdruck der Wärmepumpe also 0,165 kg CO2 (0,494 kg CO2 ÷ 3).

Im Vergleich zur Gasheizung lässt sich also nur eine CO2-Ersparnis von 7% durch die Wärmepumpe erzielen (Vahrenholt 2023). Und auch dies gilt nur unter günstigen Umständen. Mit wachsender Differenz zwischen der Außentemperatur und der für die Heizung notwendigen Vorlauftemperatur sinkt der Wirkungsgrad der Wärmepumpe (auf 2 oder sogar noch darunter), sodass sich selbst die bescheidene 7%-Ersparnis in Luft auflöst und die Wärmepumpe effektiv sogar mehr CO2 als die Gasheizung emittiert. Dies wird dann der Fall sein, wenn es im Winter besonders kalt wird oder wenn hohe Vorlauftemperaturen von 70 Grad Celsius benötigt werden, weil keine Flächenheizung installiert ist.

„Allenfalls geringe CO2-Einsparungen“

Nicht zuletzt aus diesem Grund sind selbst dann nur relativ geringe CO2-Einsparungen zu erwarten, wenn der Anteil der erneuerbaren Energien an der Stromerzeugung wie geplant bis 2030 auf 80% gesteigert werden kann. Unter dieser Voraussetzung würde sich im Jahr 2030 durch den forcierten Einsatz von Wärmepumpen zur Gebäudeheizung eine Einsparung von 10,5 Millionen Tonnen CO2 ergeben (Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz 2023a). Relativ zu den gesamten deutschen CO2-Emissionen des Jahres 2022 in Höhe von 746 Millionen Tonnen sind das 1,4%. Diesen Zahlen liegt der ursprüngliche Gesetzentwurf der Bundesregierung (Deutscher Bundestag 2023) zugrunde (Stand: 17.5.2023). Dieser wurde im Zuge der Anpassung an die „Leitplanken der Ampel-Fraktionen zur weiteren Beratung des Gebäudeenergiegesetzes“ (Ausschuss für Klimaschutz und Energie 2023a, 2023b) überarbeitet und „entschärft“.

Es liegen zwar noch keine Zahlen zu der Menge der Wärmepumpen, deren Installation man aktuell bis 2030 erwartet, und damit auch keine Zahlen zu den möglichen CO2-Einsparungen vor (Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz 2023b), doch wird diese Menge signifikant geringer als die bisher für 2030 angestrebten sechs Millionen Wärmepumpen sein – wodurch sich die durch das GEG erzielbaren CO2-Einsparungen zumindest zeitlich nach hinten verschieben, vielleicht auch absolut reduzieren werden. Auch diese können, um das nochmals zu betonen, nur realisiert werden, wenn das zitierte Ziel des 80%-Anteils erneuerbarer Energien an der Stromerzeugung bis 2030 erreicht wird. Genau davon ist jedoch nicht auszugehen, weil der Ausbau von Wind- und Sonnenenergie langsamer als geplant vorangeht, Stromspeicher und Übertragungsnetze fehlen und die Stromnachfrage steigen wird – einerseits durch die Elektromobilität, andererseits durch den verstärkten Einsatz von Wärmepumpen (Hüther et al. 2023, 38–48). Es kann also festgehalten werden, dass sich durch das GEG, selbst wenn man sich auf die Betrachtung des Gebäudesektors beschränkt, allenfalls geringe CO2-Einsparungen erzielen lassen und dass selbst diese recht unsicher sind.

Zur ökonomischen Effizienz:

Neben den unvermeidlichen Unsicherheiten, die jeder Prognose von Kosten und Nutzen zwangsläufig anhaften, sind die Zahlenangaben der Bundesregierung auch durch eine unverkennbare Tendenz zum „Schönrechnen“ belastet. Dies fällt vor allem bei den Angaben zum Erfüllungsaufwand auf. Als Beispiel soll an dieser Stelle nur das Einfamilienhaus herausgegriffen werden. Die Investitionsmehrkosten einer Luft-Wasser-Wärmepumpe gegenüber einer Gasbrennwertheizung erscheinen im Fall von Häusern nach dem KfW-Effizienzstandards 100 und 70 mit € 12.840 bzw. € 11.440 noch nachvollziehbar. Für die beiden anderen Kategorien („EFH Bestand“ mit einem Alter von 20 bis 25 Jahren und „EFH unsaniert“) sind die Mehrkosten deutlich zu gering angegeben. Viele Häuser in der Klasse „EFH Bestand“ und alle unsanierten Einfamilienhäuser sind unzureichend gedämmt und verfügen nicht über Flächenheizungen mit einer niedrigen Vorlauftemperatur. Bei diesen Häusern ist ein effizienter Einsatz von Wärmepumpen nur nach aufwendigen Investitionen möglich, für welche € 100.000 wohl die Untergrenze darstellen dürften.

Angesichts der Tatsache, dass 50% der Wohngebäude im Bestand nicht für den Einsatz von Wärmepumpen geeignet sind (Holm und Pehnt 2023, 8) und entsprechend aufwendig nachgerüstet werden müssen, ist es nicht gerechtfertigt, für die Ermittlung der durchschnittlichen Investitionsmehrkosten einfach das arithmetische Mittel der Kosten für die verschiedenen Gebäudeklassen heranzuziehen. Dadurch wird der Anteil der zu geringen Kosten umrüstbaren Gebäude systematisch überschätzt und die Gesamthöhe des Erfüllungsaufwands ebenso systematisch unterschätzt. Daneben sind auch die Zahlen zu den durch den Einsatz einer Wärmepumpe möglichen Betriebskostenersparnissen überoptimistisch. Die Bundesregierung rechnet offenbar einerseits mit steigenden Gaspreisen, andererseits mit sinkenden Strompreisen (genaue Angaben zur Berechnung der Betriebskostenersparnis fehlen).

Gerade die letztgenannte Annahme ist aber nicht haltbar. Einerseits sinkt das Angebot von Strom durch Kernenergie- und Kohleausstieg bei einem relativ langsamen Ausbau der erneuerbaren Energien; andererseits steigt die Nachfrage aufgrund von E-Mobilität und vermehrtem Wärmepumpeneinsatz (Böhm 2023). In dieser Konstellation erscheint die Annahme sinkender Strompreise extrem unrealistisch. Das Ergebnis der Bundesregierung, wonach beim Einfamilienhaus in allen Sanierungszuständen der Einbau einer Luft-Wasser-Wärmepumpe „die wirtschaftlichste Erfüllungsoption“ sei, weil die Investitionsmehrkosten „über 18 Jahre vollständig durch Einsparungen bei den Betriebskosten kompensiert“ werden (Deutscher Bundestag 2023, 75) ist deshalb eher das Resultat von Wunschdenken, als dass es den Tatsachen entspricht. Im Übrigen scheint auch die Bundesregierung selbst kein allzu großes Vertrauen in ihre Berechnungen zu haben. Denn wenn sie stimmen würden, bräuchte man das GEG gar nicht, um den Anteil erneuerbarer Energien bei der Gebäudeheizung zu steigern. Die Bürger würden dann aus wohlverstandenem Eigeninteresse und ohne staatlichen Zwang ihre Immobilien umrüsten.

„Zu teuer und kostenineffizient“

Die folgenden, auf den Angaben der Bundesregierung beruhenden Berechnungen sind daher entsprechend vorsichtig zu interpretieren. Trotz dieser „geschönten“ Zahlen gelangt man zu Ergebnissen, die es nahelegen, dass die Maßnahmen des GEG zu teuer und kostenineffizient sind. Bis 2030 sollen 42,5 Millionen Tonnen CO2 durch die „Heizen-mit-Erneuerbaren-Vorgabe“ eingespart werden (Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz 2023a). Da diese Vorgabe ab 2024 gelten soll bzw. sollte, ist dieser Einsparung der Erfüllungsaufwand in den Jahren 2024 bis 2030 gegenüberzustellen. Dieser beträgt für Privathaushalte € 55,861 Milliarden, für Unternehmen € 18,538 Milliarden und für die Verwaltung € 2,933 Milliarden (Deutscher Bundestag 2023, 77–79), insgesamt also € 77,332 Milliarden. Die Reduktionskosten pro Tonne CO2 belaufen sich mithin auf ca. € 1.820.

Aus den genannten Gründen dürfte der tatsächliche Wert noch wesentlich höher liegen. Aber schon diese Zahl zeigt im Vergleich mit dem aktuellen Zertifikatspreis im EU-ETS von ca. € 90, dass der Einsatz von Wärmepumpen im Gebäudebereich kostenineffizient ist. Beispielsweise ließe sich eine Einsparung von jährlich 50 Millionen Tonnen CO2 durch die Abscheidung und Speicherung der CO2-Emissionen der ostdeutschen Braunkohlekraftwerke erzielen. Dies würde etwa € 8,4 Milliarden kosten (Vahrenholt 2023). Mit wenig mehr als einem Zehntel der durch das GEG „offiziell“ verursachten Kosten würde sich also auf Dauer eine viel höhere CO2-Reduktion erzielen lassen.

Zum Thema Wasserstoff:

Völlig vernachlässigt werden die Kosten der Alternative Wasserstoff, obwohl dieser Energieträger explizit für den Einsatz bei neu eingebauten Gasheizungen gefordert wird (§§ 71 Abs. 9, 71k GEG). Der Grund dafür ist nicht schwer zu erkennen: Die Unsicherheiten sind hier noch viel größer als bei den anderen Energieträgern – und zwar nicht nur bezüglich des Preises, sondern auch der Verfügbarkeit in ausreichenden Mengen. Erstens dürften die Umrüstungskosten des Gasnetzes auf Wasserstoff exorbitant sein. Zwar können moderne Gasheizungen Beimischungen von bis zu 20% Wasserstoff vertragen, aber Heizungen, die überwiegend oder ausschließlich mit Wasserstoff betrieben werden, sind erst in der Entwicklung.

Was das Gasnetz angeht, so sind Beimischungen von 10% bis 20% Wasserstoff unproblematisch, für den Betrieb mit reinem Wasserstoff müssten dagegen große Teile des Netzes ausgetauscht werden (Bundesnetzagentur 2020). Für die Umrüstung des Gasnetzes ist mit mindestens € 30 Milliarden an Kosten zu rechnen und der Austausch bzw. die Umrüstung aller 6,5 Millionen Gasheizungen im Bestand würde mindestens € 130 Milliarden kosten (Kofner 2023, 10). Wie viel blauer oder grüner Wasserstoff kosten wird, steht noch in den Sternen. Billig wird er jedenfalls nicht sein, da für die Erzeugung von Wasserstoff mit einem Energiegehalt von einer Kilowattstunde zwei Kilowattstunden Strom benötigt werden. (…)

Ein wichtiger Grund für die festgestellte Kostenineffizienz besteht darin, dass entgegen anderslautender Behauptungen der Bundesregierung auch mit dem überarbeiteten Gesetzentwurf keine Technologieoffenheit erreicht wurde. Gas- und Ölheizung sollen weiterhin verboten werden; lediglich die Fristen, bis zu denen diese Verbote greifen, sollen verlängert werden. Aber aufgrund dieser längeren Übergangsfristen wurde zumindest ein Problem des ursprünglichen Entwurfs entschärft: das der Vernichtung volkswirtschaftlichen Kapitals. Es wird nun seltener der Fall sein, dass noch funktionsfähige Heizungen ausgebaut und verschrottet werden müssen – allerdings ist diese Gefahr dann noch gegeben, wenn neu eingebaute Öl- bzw. Gasheizungen zu den vorgesehenen Terminen aufgrund des fehlenden Angebots nicht bzw. nicht in ausreichendem Umfang mit blauem bzw. grünen Wasserstoff oder Biomasse betrieben werden können (§§ 71 Abs. 9, 71k).

„Hohe Kostenbelastungen für Millionen Eigentümer und Mieter“

Von den Vorgaben des GEG sind große Teile der deutschen Bevölkerung direkt oder indirekt betroffen. 2021 waren ca. 4,4 Millionen Öl- und ca. 6,5 Millionen Gasheizungen in Betrieb und versorgten 74,3% aller Wohnungen mit Wärme. Auch die Fernwärme, die in 14,1% der Wohnungen genutzt wird, wird heute zum allergrößten Teil noch mit Öl, Gas oder Kohle erzeugt (Janson 2022).

Die Wärmeversorgung all dieser Wohnungen muss in absehbarer Zeit umgestellt werden, womit auf Millionen von Menschen hohe Kostenbelastungen zukommen – entweder als Eigentümer oder als Mieter. Die Bundesregierung plant verschiedene Maßnahmen, um diese Belastungen abzumildern und so die politische Akzeptanz für die Reform des GEG zu erhöhen.

Was die Mieter betrifft, so soll im neu zufassenden § 559 Abs. 3a BGB die mögliche Mieterhöhung infolge von durch § 71 GEG erzwungenen Modernisierungen auf € 0,50 pro Quadratmeter und Jahr beschränkt werden. Damit werden sich die Belastungen von Mietern durch das GEG in akzeptablen Grenzen halten. Zum Beispiel beläuft sich die zusätzliche Belastung für eine 100-Quadratmeter-Wohnung auf maximal € 50 pro Jahr.

Angesichts der hohen Kosten, die mit der Erfüllung der Anforderungen des GEG einhergehen (vgl. Teil 4), ist klar, dass die Eigentümer von Wohnungen und Häusern, entweder in ihrer Eigenschaft als Selbstnutzer oder in ihrer Eigenschaft als Vermieter, diejenigen sein werden, die den Großteil der Lasten zu tragen haben werden.

„Die Kosten werden nur umverteilt“

Erstens wird dadurch ein weiteres Mal deutlich, dass die Bundesregierung kein Vertrauen in ihre eigenen Berechnungen und die angebliche einzelwirtschaftliche Rentabilität der durch das GEG geforderten Maßnahmen hat. Würden diese Berechnungen stimmen und wären die Maßnahmen einzelwirtschaftlich rentabel, dann bräuchte man überhaupt keine Förderung in Form von Zuschüssen. Allenfalls könnte man über Kreditprogramme für bestimmte Einkommens- und Altersgruppen zum Ausgleich möglicher Kapitalmarktineffizienzen nachdenken.

Zweitens ändert die Entlastung der Eigentümer nichts an der Höhe der gesamtwirtschaftlichen Kosten und an der Tatsache, dass dieselben infolge der konstatierten Ineffektivität und Ineffizienz der geplanten Maßnahmen eine Ressourcenverschwendung darstellen. Die Kosten werden nur umverteilt: von den Immobilieneigentümern auf die Gesamtheit der Steuerzahler. Dadurch erhöhen sich die Gesamtkosten sogar noch: Denn Umverteilungsmaßnahmen führen zwangsläufig zu weiteren Ineffizienzen und zusätzlichen Kosten.

Drittens wird es erhebliche Mitnahmeeffekte dadurch geben, dass keine Subjekt-, sondern eine Objektförderung betrieben werden soll – noch dazu ohne betragsmäßige Grenzen. Diese Effekte treten nicht nur auf der Nachfrageseite auf, wenn die Förderung von nicht bedürftigen Haushalten in Anspruch genommen wird, sondern auch auf der Angebotsseite: Durch die abnehmende Preisempfindlichkeit der Nachfrager sinkt der Wettbewerbsdruck und steigt der Preissetzungsspielraum der Anbieter. So wird die Förderung wahrscheinlich dazu führen, dass es gerade nicht zu dem von der Bundesregierung für 2029 in Aussicht gestellten Preisrückgang von 30% bei Wärmepumpen kommen wird (Deutscher Bundestag 2023, 75).

Viertens werden die Kosten in jedem Fall exorbitant sein: Rechnet man mit einer durchschnittlichen Förderquote von 50% und förderfähigen Investitionen von im Durchschnitt nur € 20.000, so würde die Förderung des Ersatzes der 6,5 Millionen Gas- und 4,4 Millionen Ölheizungen im Bestand die Summe von € 109 Milliarden kosten. Sollten, was bislang noch offen ist, nicht nur die Kosten für den Austausch der Heizungsanlage selbst, sondern auch die möglicherweise notwendig werdenden Kosten für die Verbesserung der Gebäudedämmung oder den Einbau einer Flächenheizung förderfähig sein, dann wird sich die genannte Summe noch wesentlich erhöhen.

Das GEG mit seinem Verbot von Öl- und Gasheizungen stellt ein weiteres Glied in der langen Reihe solcher staatsinterventionistischer und ordnungsinkonformer Eingriffe dar. Auch hier begegnet uns wieder das vertraute Muster: Wenn die Bürger gegen die hohen und sinnlosen Belastungen durch das GEG protestieren, wird versucht, sie durch Förderprogramme zu beschwichtigen. So wird das GEG seinen Teil dazu beitragen, die marktwirtschaftliche Grundlage unserer Volkswirtschaft zu zerstören, der Deutschland seinen Wohlstand und seine führende Rolle unter den Industrieländern zu verdanken hat.

Aus dem Fazit:

Der vorliegende Gesetzentwurf ist (auch in seiner überarbeiteten Fassung) aus volkswirtschaftlicher Sicht äußerst kritisch zu beurteilen. Die vorgeschlagenen Maßnahmen sind ökologisch ineffektiv, ökonomisch ineffizient und mit der Wirtschaftsordnung der sozialen Marktwirtschaft nicht konform. Hinzu kommen praktische Probleme und Kosten bei der Umsetzung und Kontrolle der zahlreichen Detailregelungen, die im Rahmen dieser Stellungnahme nicht diskutiert werden konnten.

Fritz Söllner ist Professor für Volkswirtschaftslehre, insbesondere Finanzwissenschaft, an der Technischen Universität Ilmenau. Er war an der Universität Bayreuth als Privatdozent tätig und hat sich als John F. Kennedy Fellow an der Harvard University in Cambridge/USA aufgehalten. Seit Ende der 1990er Jahre beschäftigt er sich mit migrationspolitischen Fragen. 2019 ist von ihm im Springer-Verlag das Buch „System statt Chaos – Ein Plädoyer für eine rationale Migrationspolitik“ erschienen.