DSA: Ab in die Fassaden-Demokratie!

„Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten.“ (Art. 5 Abs. 1 Grundgesetz)

„Jede Person hat das Recht auf freie Meinungsäußerung. Dieses Recht schließt die Meinungsfreiheit und die Freiheit ein, Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen und weiterzugeben.“ (Art. 10 Abs. 1 Europäische Menschenrechtskonvention)

Was ist der Digital Services Act?

Seit Februar 2024 werden in der Europäischen Union Internetplattformen durch den Digital Services Act reguliert. Ziel des Digital Services Act ist es, einen EU-weit einheitlichen Rechtsrahmen für digitale Vermittlungsdienste bereitzustellen. Es soll ein „sicheres, vorhersehbares und vertrauenswürdiges Online-Umfeld“ geschaffen werden, so Artikel 1 der Verordnung. Grundrechte sowie Verbraucherrechte sollen geschützt und Innovationen gefördert werden. Die Verordnung wurde 2022 vom EU-Parlament verabschiedet. Im Februar 2024 trat sie vollumfänglich in Kraft. Umgesetzt wird sie in Deutschland durch das Digitale-Dienste-Gesetz. Zuständig für die Umsetzung der Verordnung ist die dem Bundeswirtschaftsministerium zugeordnete Bundesnetzagentur. Die Leitung hat Klaus Müller, der ehemalige Vorstand der Verbraucherzentrale Bundesverband e.V. Müller ist Mitglied von Bündnis 90/Die Grünen.

Den juristischen Kern des DSA bildet das Prinzip der bedingten Haftungsbefreiung. Das heißt: Online-Plattformen sind – anders als Presseorgane – grundsätzlich von der Haftung für die Inhalte befreit. Sie müssen aber rechtswidrige Inhalte löschen oder „desinformierende“, „schädliche“, „irreführende“ Inhalte in ihrer Reichweite begrenzen, in ihrer Sichtbarkeit einschränken oder kennzeichnen, sobald sie Kenntnis davon erhalten. Tun sie dies nicht, können sie ihr Haftungsprivileg verlieren. Die Plattformen müssen unter anderem Kontaktstellen für Nutzer einrichten, Straftaten an die Behörden melden, ein internes Beschwerde-Management-System bereitstellen, Berichte verfassen. Zudem sind die Maßnahmen zur Risikominimierung regelmäßig von externen Prüfern zu auditieren. Werbung muss als solche klar erkennbar sein. Bei Minderjährigen ist gezielte Werbung („targeted advertising“) verboten.

Inwiefern ist durch den DSA die Meinungsfreiheit berührt?

Ein zentrales Element des Digital Services Act ist die Bewertung und Reduzierung sogenannter „systemischer Risiken“ durch sehr große Online-Plattformen mit durchschnittlich mehr als 45 Millionen aktiven Nutzern monatlich. Des Weiteren sieht der DSA einen Krisenreaktionsmechanismus bei schwerwiegender Bedrohung der öffentlichen Gesundheit oder der öffentlichen Sicherheit vor. In diesen Fällen können Plattformen verpflichtet werden, zusätzliche Maßnahmen der Desinformationsbekämpfung zu ergreifen. Der DSA hat durchaus auch einen Blick für Grundrechte. Mehrmals ist in dem Gesetz und den Erwägungsgründen formuliert, dass Auswirkungen auf Grundrechte wie die Meinungsfreiheit zu „berücksichtigen“ oder „besonders zu berücksichtigen“ sind.  

Vier Typen systemischer Risiken nennt der DSA (Erwägungsgründe 80–83 und Art. 34. Die Erwägungsgründe einer EU-Verordnung formulieren die politischen Absichten hinter dem Gesetz und können von Gerichten und Rechtsanwendern zur Auslegung des Gesetzestextes herangezogen werden.):

• a) Rechtswidrige Inhalte, zum Beispiel Kinderpornographie, Verleumdung und die Verletzung geistigen Eigentums;

• b) Auswirkungen auf Grundrechte, einschließlich der Meinungsfreiheit;

• c) Nachteilige Auswirkungen „auf den Schutz der öffentlichen Gesundheit“ oder von Minderjährigen, geschlechtsspezifische Gewalt;

• d) „tatsächliche oder absehbare negative Auswirkungen auf demokratische Prozesse, die gesellschaftliche Debatte und Wahlprozesse sowie auf die öffentliche Sicherheit“.

(Genauer beschrieben habe ich diesen Prozess in meinem Buch „Zerstörung der Meinungsfreiheit. Eine politische Zeitdiagnose“, Solibro 2025.)

Die entscheidende Frage lautet: Wer definiert das Risiko nach welchen Maßstäben? Die Regulierung klar rechtswidriger Inhalte ist zunächst einmal unproblematisch. Hier muss in der Tat der Grundsatz gelten, dass Dinge, die in der analogen Welt verboten sind, auch in der digitalen Welt untersagt sein müssen. Auch Risikorecht, das die Wahrscheinlichkeit des Eintretens einer Gefahr zum Maßstab der Unterscheidung von „rechtswidrig vs. nicht rechtswidrig“ macht, ist nicht als solches bereits problematisch. Im Produktsicherheitsrecht, dem Arzneimittelrecht oder dem Atomrecht ist die rechtliche Regulierung von Risiken bekannt.

„Darf eine Demokratie rechtmäßige Kommunikation systematisch unter Risikogesichtspunkten beobachten, bewerten und indirekt steuern?“

Das Neue am Digital Services Act ist die Anwendung der Logik des „systemischen Risikos“ auf digitale Kommunikationsplattformen, die den Austausch von hunderten Millionen Menschen ermöglichen. Damit wird die Kategorie „rechtmäßig, aber risikobehaftet“ in die Steuerung öffentlicher Kommunikation eingeführt. Der DSA reguliert rechtmäßige Kommunikation über ein System indirekter Risikosteuerung, ohne die zugrunde liegenden Inhalte selbst für rechtswidrig zu erklären. Bei Risiken für „die gesellschaftliche Debatte“ liegt auf der Hand, dass diese nicht unabhängig von der politischen Position bestimmt werden können.

Noch stärker schlägt die politische Position bei dem Begriff der „Desinformation“ zu Buche. Im Digital Services Act ist der Begriff nicht im Gesetz selbst erwähnt, sondern nur in den Erwägungsgründen. In Erwägungsgrund 84 heißt es: „Bei der Bewertung der in dieser Verordnung ermittelten systemischen Risiken sollten sich diese Anbieter auch auf die Informationen konzentrieren, die zwar nicht rechtswidrig sind, aber zu den in dieser Verordnung ermittelten systemischen Risiken beitragen. Solche Anbieter sollten daher besonders darauf achten, wie ihre Dienste zur Verbreitung oder Verstärkung irreführender oder täuschender Inhalte, einschließlich Desinformation, genutzt werden.“

Was aber wird im DSA überhaupt unter „Desinformation“ verstanden? Für eine Definition muss man einen Blick in den „Code of Conduct on Disinformation“ werfen – ein für die Unterzeichner formell freiwilliger Codex, in dem sich Plattformen, NGOs, Faktenchecker und weitere private Akteure darauf verständigen, bestimmte Maßnahmen gegen „Desinformation“ zu ergreifen. Etwa die „Demonetarisierung“ von Desinformationslieferanten, die Stärkung der Faktenchecker-Community oder die Durchführung medienpädagogischer Maßnahmen, mit denen es (auch erwachsenen) Nutzern erleichtert werden soll, „Desinformation“ zu erkennen und sich dagegen bereits vorauslaufend zu immunisieren. Diesem Code of Conduct zufolge ist Desinformation „falscher oder irreführender Inhalt, der mit der Absicht verbreitet wird zu betrügen oder einen ökonomischen oder politischen Vorteil zu erlangen und der öffentlichen Schaden verursachen könnte“. Seit dem 1. Juli 2025 ist der Code of Conduct für sehr große Online-Plattformen ein relevanter Maßstab zur Beurteilung ihrer DSA-Compliance bei Desinformationsrisiken.

Ist der DSA mit der freiheitlichen Grundordnung vereinbar?

Mit seinem risikobasierten Ansatz greift der DSA tief in den Aufbau liberaler Verfassungsstaaten ein. Die entscheidende Steuerung geschieht nicht über Verbote, sondern über Ranking, Reichweitenreduktion, Demonetarisierung, Faktenchecks, Werbeausschlüsse und Empfehlungsalgorithmen. Die entscheidende Frage lautet: Darf eine Demokratie rechtmäßige Kommunikation systematisch unter Risikogesichtspunkten beobachten, bewerten und indirekt steuern? Vor dem Hintergrund der freiheitlichen Ordnung des Grundgesetzes muss diese Antwort negativ ausfallen.

„Freiheitlich“ bedeutet: Die Willensbildung vollzieht sich grundsätzlich vom Volk, von einem Raum frei assoziierter Bürger, zu den Staatsorganen. Erst daraus resultiert die Legitimität der Regierung. So heißt es im Parteienfinanzierungsurteil des Bundesverfassungsgerichts von 1966: „Der Grundgesetzgeber hat sich, indem er die freiheitliche demokratische Grundordnung geschaffen hat, für einen freien und offenen Prozess der Meinungs- und Willensbildung des Volkes entschieden. Dieser Prozess muss sich vom Volk zu den Staatsorganen, nicht umgekehrt von den Staatsorganen zum Volk hin, vollziehen. Den Staatsorganen ist es grundsätzlich verwehrt, sich in Bezug auf diesen Prozess zu betätigen.“

Mit dem Desinformationsbekämpfungs-Ökosystem aus Plattformen, Forschungseinrichtungen, Faktencheckern, Quellenbewertern, Werbe- und Technologienverbänden, Ad-Tech-Firmen, Datenanalysefirmen, Zahlungsdienstleistern und NGOs wird das Prinzip der staatsfreien Willensbildung geradewegs auf den Kopf gestellt. Unbestimmte Begriffe wie „schädlich“, „Desinformation“ oder „irreführend“ stellen gleichsam die Container dar, in die unerkannt – nur formell staatsfrei – die politischen Inhalte eingefüllt werden können. Der „von oben“ bestimmte Diskurs um den „Kampf gegen rechts“, gegen „Populismus“, für Pandemiemaßnahmen, für Klimaschutz, für eine „vielfältige“ Gesellschaft zeigt dies eindrücklich.

Auf dem Weg zum Wahrheitsministerium?

Der Hebel, der das Zusammenspiel aus Gummibegriffen und Ökosystem ins Werk setzt, ist die Sanktionsdrohung für die Plattformen. Diese können bis zu sechs Prozent des weltweiten Jahresumsatzes betragen. Die Plattformen haben dadurch einen enormen Anreiz, sich konform zu verhalten. Die Sanktionsdrohung wird von politischen Akteuren gezielt eingesetzt, um Plattformen zu disziplinieren. Als Facebook-Chef Mark Zuckerberg im Januar 2025 die Zusammenarbeit mit Faktencheckern einstellte, twitterte Klaus Müller, der Chef der Bundesnetzagentur Folgendes: „Aus gegebenem Anlass: Nach dem DSA ist die Zusammenarbeit von sehr großen Onlineplattformen mit Faktencheck-Organisationen zwar nicht zwingend vorgeschrieben, allerdings sinkt ihr Sanktionsrisiko, wenn sie es in der EU tun.“

Eine zentrale Institution sind sogenannte „Trusted Flagger“, also private, öffentliche oder halböffentliche Einrichtungen, die als „vertrauenswürdige Hinweisgeber“ fungieren. Sie nehmen Meldungen von Nutzern entgegen, leiten diese nach Prüfung an die Plattformen weiter, und die Plattformen müssen diese Meldungen umgehend prüfen und reagieren. Als erster Trusted Flagger ging die seit 2017 bestehende Meldestelle Respect! im Oktober 2024 an den Start. Im Juni 2025 folgten der Bundesverband Onlinehandel etc., die Verbraucherzentrale Bundesverband e. V. und die HateAid gGmbH. Die links-progressive Ausrichtung von Respect! und HateAid ist allseits bekannt. Die Verbraucherzentrale Bundesverband e. V. wurde zwischen 2014 und 2022 von eben jenem Klaus Müller geleitet, der nun in Deutschland die Anwendung des DSA überwacht.

Welche Form der Herrschaft entsteht mit dem DSA?

Der Digital Services Act ist Ausdruck eines tiefgreifenden und weit fortgeschrittenen Wandels politischer Gefüge in Europa hin zu scheinliberalen Fassadendemokratien. Staatliche Organe dehnen ihre Herrschaftssysteme schrittweise aus, so dass mit der Zeit ein Wurzelgeflecht entsteht, in dem die Gesellschaft – der Raum frei assoziierter Bürger – und der Staat – die politisch-rechtliche Herrschaftsorganisation – immer mehr ineinander übergehen. Die Finanzierung von sogenannten Nicht-Regierungsorganisationen auf EU-Ebene, aber auch in Deutschland, etwa durch das Programm Demokratie leben!, ist Ausdruck dieser Entwicklung. Sie läuft darauf zu, dass die Regierung durch die Finanzierung privater Akteure den Raum des Sagbaren zugunsten einer von ihr selbst präferierten Agenda verengt. Auf diese Weise sollen bestimmte politische Resultate systematisch wahrscheinlicher werden. Zugleich werden jedoch mit dieser Ausdehnung des Staates in die Gesellschaft hinein auch Gegenbewegungen gefördert, die nun gegen das dem Aufbau der freiheitlichen Ordnung diametral entgegengesetzte „System“ agitieren. (1) Der Digital Services Act fördert auf EU-Ebene dieses staatlich-gesellschaftliche Wurzelgeflecht durch einen dreifachen Auslagerungsprozess von staatlicher Macht:

• Legislativ: Der für die Risikosteuerung zentrale Begriff der „Desinformation“ steht nicht im Gesetz selbst, sondern ausschließlich in den Erwägungsgründen. Auch der Code of Conduct ist wiederum ebenfalls keine eigenständige EU-Verordnung, sondern soll als „freiwilliger Verhaltenskodex“ erklärtermaßen das Ökosystem der Desinformationsbekämpfung schaffen (legitimiert durch Art. 45 DSA). Damit schwächt der DSA die Grenze zwischen staatlichem Gesetz und informeller normativer Regulierung insbesondere mit Blick auf die verfassungsrechtlich heikle Bekämpfung von „Desinformation“.

• Exekutiv: Die Risikosteuerung vollzieht sich, wie dargestellt, auf der Grundlage unbestimmter Rechtsbegriffe wie „schädlich“, „irreführend“, „negative Auswirkungen auf demokratische Prozesse“ oder „Desinformation“. Die operative Risikosteuerung übernehmen dabei nicht die staatlichen Organe selbst, sondern die Plattformen, incentiviert durch die Sanktionsdrohung sowie die Überwachungs- und Durchsetzungsbefugnisse der EU-Kommission. Die Bestimmung dessen, was als Desinformation zu gelten hat, übernehmen wiederum nicht alleine die Plattformen, sondern das gesamte DSA-Ökosystem aus Werbeindustrie (Etwa mit branchenübergreifenden Standards wie dem „Brand Safety Floor“, mit dem Maßstäbe für reputationsförderliche Werbeumgebungen definiert werden), Faktencheck-Organisationen (So wurden im ersten Halbjahr 2023 über 190.000 Faktencheck-Artikel genutzt, um 40 Millionen Inhalte auf Facebook zu kennzeichnen oder in der Reichweite zu beschränken) und Quellenbewertern (Quellenbewerter – wie etwa News Guard oder der Global Disinformation Index – evaluieren im Gegensatz zu Faktencheckern keine einzelnen Aussagen, sondern ganze Medienangebote).

• Judikativ: Auch die rechtliche Vorprüfung problematischer Inhalte wird teilweise aus dem staatlichen Bereich ausgelagert. Eine zentrale Rolle spielen dabei die erwähnten Trusted Flagger. Die erste Bewertung, ob ein Inhalt möglicherweise rechtswidrig ist, erfolgt damit zunächst durch eine private Organisation, bevor die Rechts- und Moderationsabteilung der Plattformen ins Spiel kommt. Diese Akteure übernehmen damit eine quasi-judikative Vorfeldfunktion. Damit verwischt der DSA die Grenze zwischen rechtsstaatlicher Rechtsdurchsetzung durch staatliche Organe und vorgelagerter privater Kommunikationskontrolle.

Zusammengefasst können wir die Herrschaftsstrategie, die dem DSA, aber auch anderen Phänomenen in „unserer Demokratie“ zugrunde liegt, in die folgende Formel gießen: „Zugewinn von Macht durch das Auslagern von Macht bei gleichzeitiger Aufrechterhaltung legitimatorischer Grundanforderungen.“ Mit dem DSA entsteht also ein EU-weites Wurzelgeflecht aus legislativer, exekutiver, juridischer Macht, die in nicht-staatliche Sphären verschoben wird. Zivilgesellschaft, Medienbetriebe und NGOs, die die politische Agenda „unserer Demokratie“ teilen, werden damit Erfüllungsgehilfen einer staatlichen „Demokratie“-Agenda. Auf diese Weise erhöht der Staat seine Herrschaftstiefe, indem er in die „Zivilgesellschaft“ hineinwächst und so die Bevölkerung in seinem Sinne lenken kann.

Entscheidend für dieses Herrschaftsarrangement ist die institutionelle Aufrechterhaltung der bisherigen Legitimationsmaßstäbe, wie sie in freiheitlichen Demokratien in Form von Grundrechten verwirklicht sind. Auf diese Weise kann man die politisch-programmatischen Akzentsetzungen „unserer Demokratie“ umsetzen, ohne offen autoritär zu werden, Grundrechte für Unionsbürger auch in ihrem Wortlaut zu schleifen oder gar ganz abzuschaffen. Bei oberflächlicher Betrachtung entsteht der Eindruck, dass der DSA Grundrechte wie die Meinungsfreiheit schütze, während sie in Wirklichkeit ausgehöhlt werden. Die Etablierung des staatlich-gesellschaftlichen Wurzelgeflechts ist ein zentrales Mittel hierzu.

Demokratiepolitische Forderungen

Für die Revitalisierung der freiheitlichen Ordnung wird es entscheidend sein, dieses Wurzelgeflecht konsequent zu entflechten. Der DSA ist ein Willkürermöglichungsgesetz und eine Bestimmtheitgebotsbekämpfungsverordnung. Mit einer pluralen, freiheitlichen Ordnung hat die Top-Down-Lenkung von 450 Millionen EU-Bürgern nichts zu tun. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts darf der Staat Meinungen grundsätzlich nicht danach unterscheiden, ob sie richtig oder falsch, wertvoll oder wertlos oder politisch erwünscht oder unerwünscht sind. Der DSA schafft ein System indirekter staatlicher Kommunikationslenkung, in dem staatliche Institutionen, Plattformen und private Akteure gemeinsam Einfluss auf die Sichtbarkeit öffentlicher Kommunikation nehmen. Damit ist der DSA ein Frontalangriff auf die europäischen Werte der Pluralität und der Freiheitlichkeit.

Vier Forderungen ergeben sich daraus:

Erstens darf die Kategorie „legal, aber systemisch riskant“ nicht auf öffentliche Kommunikationsplattformen angewendet werden. Zweitens dürfen unbestimmte Begriffe wie „Desinformation“, „schädlich“ oder „irreführend“ keine Grundlage staatlich induzierter Kommunikationssteuerung sein. Drittens darf ein staatlich unterstütztes Ökosystem aus Desinformationsbekämpfern keine Aufgaben übernehmen, die dem Staat selbst aus verfassungsrechtlichen Gründen verwehrt sind. Viertens sollte die Entscheidung über Sanktionen gegenüber Plattformen nicht bei einem politischen Organ wie der EU-Kommission liegen, sofern dabei auch Bewertungen rechtmäßiger Kommunikation eine Rolle spielen.

Die Regulierung digitaler Plattformen ist an sich legitim. Denn Plattform-Oligopolisten können über Sichtbarkeitsregeln ebenfalls öffentliche Diskurse unerkannt beeinflussen. Derzeit reagiert die EU auf dieses Problem jedoch mit einer ebenso illiberalen Lösung: Sie überlagert die Macht der Tech-Mogule durch das Ökoystem der Desinformationsbekämpfung. Soll die Bundesrepublik Deutschland ihren freiheitlichen Geist bewahren, gibt es zwei Möglichkeiten: Entweder die Verordnung wird so reformiert, sodass nur Rechtswidriges gemeldet, sanktioniert und reguliert sowie ausländische Manipulationsoperationen abgewehrt werden. Oder die Bundesrepublik tritt aus der EU aus. Die Rückkehr zu staatlicher Neutralität und staatsfreier Willensbildung ist die zentrale politische Pflicht einer jeden gegenwärtigen und zukünftigen Bundesregierung gegenüber der Integrität der eigenen Verfassung und der Legitimität des eigenen staatlichen Handelns.