Deutschland vollstreckt EU-Verordnung für politische Zensur

Das Grauen der EU-Gesetze macht sich immer erst mit zeitlichem Abstand bemerkbar. Nämlich dann, wenn die Verordnungen oder Richtlinien zu nationalem Recht werden und ihr volles Ausmaß offenbaren. So verhält es sich auch mit der EU-Verordnung über die Transparenz politischer Werbung, die unter dem Kürzel (EU) 2024/900 geführt wird. Sie wurde am 13. März 2024 als „Regulation on the Transparency and Targeting of Political Advertising“ (kurz: TTPA) von EU-Parlament und Rat verabschiedet und trat am 9. April 2024 in Kraft. In vollem Umfang gilt sie seit dem 10. Oktober 2025. Angeblich mit dem Ziel, „der Informationsmanipulation und der ausländischen Einflussnahme auf Wahlen“ entgegen zu wirken. Das klingt eher harmlos und sorgte seinerzeit daher auch für wenig Aufregung. Eben einfach eine weitere uninteressante EU-Bürokraten-Schnapsidee mit grotesker Abkürzung, mag sich manch einer gedacht haben.

Doch weit gefehlt! Welch monströse Auswirkungen diese auf 44 pdf-Seiten gebannte EU-Verordnung entfalten kann, zeigt sich jetzt am entsprechenden Gesetzentwurf der Bundesregierung, der erforderlich ist, um die Verpflichtungen aus der TTPA-Verordnung vollständig und bundeseinheitlich zu erfüllen. Federführend dabei ist übrigens das Bundesministerium für Digitales und Staatsmodernisierung. Der Entwurf datiert auf den 19. Dezember 2025 und ist überschrieben mit dem einprägsamen Titel: „Entwurf eines Gesetzes zur Durchführung der Verordnung (EU) 2024/900 über die Transparenz und das Targeting politischer Werbung (Politische-Werbung-Transparenz-Gesetz - PWTG)“. Es lohnt sich, beide Texte zu lesen. Vorweg: Das neue Gesetz ist ausdrücklich als Ergänzung des Digital Services Act (DSA) der EU angelegt, der soziale Plattformen dazu verpflichtet, vermeintliche „Desinformationen“ zügig zu entfernen, und damit letztlich der EU-Kommission eine weitreichende Aufsicht über Online-Plattformen verschafft. Denn bei Verstößen drohen den Online-Anbietern wie Facebook, Instagram, YouTube, X, TikTok und Google Strafzahlungen in Höhe von bis zu sechs Prozent ihres Jahresumsatzes, die sie an die EU zu entrichten haben. In Deutschland obliegt die Überwachung des DSA der Bundesnetzagentur als sogenannter Koordinierungsstelle für digitale Dienste („Digital Services Coordinator“, kurz: DSC). 

Brisant ist, dass eben dieser Koordinierungsstelle nun auch die Aufsicht über die Einhaltung der neuen TTPA-Verordnung übertragen worden ist. Dabei hat sie schon hinsichtlich des DSA unter Beweis gestellt, welch Unwesen sie treibt. Über Meldestellen, den sogenannten „Trusted Flaggers“, kann sie völlig unangemessene Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft ins Rollen bringen. Man denke nur an die Meldestelle „Hessen gegen Hetze“, die dem Medienwissenschaftler Norbert Bolz wegen eines harmlosen sarkastischen Tweets eine Hausdurchsuchung eingebrockt hat. Und wie beim DSA sind auch in der neuen TTPA-Verordnung im Falle von Verstößen horrende Buß- und Zwangsgelder vorgesehen – ebenfalls in Höhe von bis zu sechs Prozent des Jahresumsatzes im vorangegangenen Geschäftsjahr. Das führt zwangsläufig dazu, dass Online-Plattformen die für sie riskante politische Werbung künftig lieber völlig einstellen.

Orwellsches Neusprech

Noch dazu ist der Begriff der „politischen Werbung“ extrem vage und unscharf gefasst. Er zielt nämlich längst nicht nur auf politische Parteien ab, sondern generell auf politische Themen. Unter Punkt 24 der Erwägungsgründe in der EU-Verordnung heißt es dazu: „Politische Werbung umfasst eine Situation, in der die Ausarbeitung, Platzierung, Förderung, Veröffentlichung, Zustellung oder Verbreitung einer Mitteilung, die geeignet und darauf ausgerichtet ist, das Ergebnis einer Wahl oder eines Referendums, eines Abstimmungsverhaltens oder eines Rechtsetzungs- oder Regulierungsprozesses zu beeinflussen, von einer Einrichtung wahrgenommen wird, die in eigenem Namen handelt“. Demnach könnten darunter auch Äußerungen zu Klima, Migration oder Gesundheitspolitik fallen, die politische Entscheidungen beeinflussen könnten. Im Grunde unterliegt also alles, was irgendwie politisch ist, künftig der EU-Regulierung. Wenn beispielsweise in einem Interview mit einem Medienwissenschaftler über Politiker gesprochen wird, darf dieses Interview nur noch unter den EU-Auflagen beworben werden. Es sind daher auch sämtliche Medien betroffen. Insbesondere kritische Medien. Formate wie „Die Schwarzwaldklinik“ dürften weiterhin problemlos gesendet werden. Bei Formaten wie dem Podcast „indubio“ der Achse des Guten oder wie der „Sonntagsrunde“ im Kontrafunk sieht es da anders aus. Das bedeutet aber einen massiven Eingriff in die Meinungs-, Informations- und Berufsfreiheit. Zwar sind Klagen gegen Maßnahmen im Rahmen von DSA oder TTPA-Verordnung möglich, aber die sind in der Realität mit immensem Zeit- und Kostenaufwand verbunden und somit zumindest kurzfristig nicht erfolgreich.

Ganz im Duktus des Orwellschen Neusprechs behauptet die EU-Kommission hingegen, dass die neue Verordnung eine „offene und faire politische Debatte“ unterstützt und EU-Bürgern dabei hilft, fundierte Entscheidungen bei Wahlen zu treffen. Außerdem soll die TTPA-Verordnung sicherstellen, dass politische Werbung das Recht auf Schutz personenbezogener Daten einhält und die Meinungsfreiheit und freie Meinungsäußerung gemäß der Charta der Grundrechte der EU gewährleistet. Die Vorschriften beziehen sich laut EU sowohl auf die Transparenz als auch das Targeting (also die genaue Zielgruppenansprache) politischer Werbung durch, für oder im Namen eines politischen Akteurs. Den EU-Bürgern soll es erleichtert werden, politische Anzeigen zu erkennen und zu verstehen, wer dahinter steckt. Die gezielte Ansprache spezifischer Nutzergruppen auf Basis sensibler persönlicher Merkmale wie Religion, ethnische Herkunft oder politische Einstellung ist generell untersagt.

Die neuen Vorschriften gelten auf EU-, nationaler, regionaler und lokaler Ebene – offline wie online. Die EU-Kommission beteuert zwar, dass die Verordnung weder die politische Werbung verbietet noch deren Inhalt regelt, doch das ist nur die halbe Wahrheit. Denn politische Werbung muss künftig Angaben dazu enthalten, wer sie bezahlt hat, mit welcher Wahl, welchem Referendum oder Rechtsetzungs- oder Regulierungsprozess sie in Zusammenhang steht und ob Targetingverfahren eingesetzt wurden. Zusätzliche weiterführende Informationen müssen in der Transparenzbekanntmachung bereit gestellt werden, die in jede politische Anzeige aufgenommen oder leicht abgerufen werden können muss – etwa durch einen QR-Code. Auch Drittanbieter wie Werbeagenturen müssen die Herkunft und Finanzierung politischer Inhalte transparent machen. Mit anderen Worten: Diese komplexen Auflagen im Verbund mit den drohenden Geldstrafen werden zur völligen Vermeidung politischer „Werbung“ führen. Da braucht es erst gar kein explizites Verbot.

Kontrollierte politische Kommunikation

Dementsprechend haben einige große Online-Plattformen wie Google, Facebook, Instagram und WhatsApp bereits ihren Rückzug angekündigt. Außerdem werden durch die TTPA-Verordnung politische Parteien, die über mehr Ressourcen etwa in Form von TV-Auftritten verfügen, gegenüber anderen bevorzugt, die auf Posts in den Social Media angewiesen sind. So kritisierte die AfD bereits im vergangenen Sommer, dass die EU-Kommission genau das erschwere, was sie angeblich schützen will, nämlich die politische Kommunikation in den sozialen Medien. Doch es geht längst nicht nur um die großen Online-Anbieter wie X, Google oder Facebook. In der EU-Verordnung wird wörtlich dazu ausgeführt: „Politische Werbung kann über verschiedene Kanäle und Medien grenzüberschreitend veröffentlicht oder verbreitet werden, sowohl online als auch offline. Sie nimmt rasch zu und kann über traditionelle Offline-Medien wie Zeitungen, Fernsehen oder Hörfunk verbreitet werden, wird aber zunehmend auch über Online-Plattformen, Websites, mobile Anwendungen, Computerspiele oder andere digitale Schnittstellen verbreitet. Letztere sind nicht nur besonders geeignet für grenzüberschreitende Anwendungen, sondern stellen auch neuartige und schwierige Herausforderungen an die Regulierung und Durchsetzung. Der Einsatz politischer Online-Werbung nimmt stark zu und bestimmte lineare Offline-Formen politischer Werbung wie solche in Hörfunk und Fernsehen werden auch online auf Abruf (on demand) angeboten. Politische Werbekampagnen werden in der Regel über eine Reihe von Medien und in verschiedenen Formen organisiert.“

Politische Werbung habe außerdem viele Facetten, darunter bezahlte Inhalte, gesponserte Suchergebnisse, gezielte Botschaften, Produktplatzierungen oder Influencer. Sie könne auch ein Vektor für Desinformation sein, insbesondere, wenn der politische Charakter nicht aus der Werbung hervor geht, wenn sie von Sponsoren außerhalb der Union stammt oder wenn dabei Targeting- oder Anzeigenschaltungsverfahren zum Einsatz kommen. Unter Punkt 29 der Erwägungsgründe wird versichert, dass die Verordnung die redaktionelle Freiheit von Medien nicht beeinträchtigen soll – es sei denn, es wird durch Dritte eine konkrete Zahlung oder sonstige Vergütung im Zusammenhang mit der Ausarbeitung, Platzierung, Förderung, Veröffentlichung, Zustellung oder Verbreitung politischer Meinungen geleistet. Eine Einschränkung, die gegebenenfalls ziemlich weit ausgelegt werden könnte. Sogar politische Meinungen, die in privater Verantwortung geäußert werden, könnten unter bestimmten Umständen unter die Verordnung fallen, wenn sie von einer Person geäußert würden, „die sich im Allgemeinen aktiv für Kampagnen oder Veränderungen in politischen oder sozialen Fragen einsetzt“ oder falls die Mitteilung an eine unbestimmte Zahl von Personen weiter gegeben würde.

Geregelte Denunziation

Auch das Melde- oder eher Denunziationssystem wird in der Verordnung geregelt: Herausgeber politischer Werbung müssen Verfahren einrichten, die es natürlichen oder juristischen Personen ermöglichen, ihnen zu melden, dass eine bestimmte von ihnen veröffentlichte politische Anzeige nicht der TTPA-Verordnung entspricht. Hier seien insbesondere Organisationen der Zivilgesellschaft, Menschenrechtsorganisationen, Journalisten sowie andere interessierte Einrichtungen gefragt. Unter Punkt 101 wird die übergeordnete EU-Zuständigkeit festgesetzt. Darin heißt es, dass die von den Mitgliedstaaten benannten nationalen Kontaktstellen in regelmäßigen Abständen auf Unionsebene zusammentreten sollen. Um die Zusammenarbeit und den Austausch von Informationen und Verfahren auf Unionsebene zu stärken, solle dieses Netz zudem eng mit dem Europäischen Kooperationsnetz für Wahlen, der Gruppe Europäischer Regulierungsstellen für audiovisuelle Mediendienste und anderen einschlägigen Netzen oder Einrichtungen agieren. Zur Begründung wird angegeben, dass die Ziele der Verordnung von den einzelnen Mitgliedsstaaten allein nicht ausreichend verwirklicht werden könnten, sondern nur auf Unionsebene. Nicht zuletzt geht es nämlich auch um das „reibungslose Funktionieren“ des europäischen Binnenmarkts für politische Werbung.

Bei der Feststellung, ob eine Botschaft politische Werbung darstellt, sollten alle ihre Merkmale berücksichtigt werden. Unter Artikel 8 der Verordnung werden diese angeführt: der Inhalt der Botschaft, der Sponsor der Botschaft, die zur Vermittlung der Botschaft verwendete Sprache, der Kontext, in dem die Botschaft vermittelt wird, einschließlich des Verbreitungszeitraums, die Mittel, mit denen die Botschaft ausgearbeitet, platziert, gefördert, veröffentlicht, zugestellt oder verbreitet wird, die Zielgruppe sowie das Ziel der Botschaft. Die EU-Kommission hat ein europäisches Archiv für politische Online-Anzeigen initiiert, das sämtliche in der Union veröffentlichten oder an Unionsbürger oder in der Union ansässige Personen gerichtete politische Online-Anzeigen enthält, und sorgt für dessen Verwaltung, entweder direkt oder über eine Verwaltungsbehörde.

Besonders brenzlig wird es bei Artikel 22: Hier ist festgehalten, dass die zuständigen Behörden die Befugnis haben, Zugang zu Daten, Dokumenten und allen erforderlichen Informationen von den betreffenden Sponsoren oder Anbietern politischer Werbedienstleistungen zu verlangen. Dazu können sie in allen Räumlichkeiten, die die Anbieter politischer Werbedienstleistungen zu Zwecken ihrer gewerblichen, geschäftlichen, handwerklichen oder beruflichen Tätigkeit nutzen, Nachprüfungen durchführen oder eine Justizbehörde um die Anordnung solcher Nachprüfungen ersuchen, um auf gleich welchen Speichermedien enthaltene Informationen zu untersuchen, sicher zu stellen oder Kopien oder Auszüge davon anzufertigen oder zu erhalten. Sprich: Die neue Verordnung eröffnet abermals die Möglichkeit, dass relativ leicht Hausdurchsuchungen durchgeführt werden können.

Im Gesetzentwurf der Bundesregierung zur vollständigen Erfüllung der TTPA-Verordnung (Drucksache 766/25) wird dazu unter Paragraph 6 ausgeführt, dass Anbieter politischer Werbedienstleistungen dazu verpflichtet sind, die Prüfung der geschäftlichen Unterlagen sowie entsprechende Maßnahmen zu dulden. Die Räumlichkeiten der Anbieter politischer Werbedienstleistungen dürfen demnach von Personen, die mit der Durchführung von Nachprüfungen beauftragt sind, während der üblichen Geschäftszeiten betreten werden. Durchsuchungen dürfen generell nur auf Anordnung des zuständigen Amtsgerichts vorgenommen werden. Bei „Gefahr im Verzug“ dürfen sie allerdings auch ohne richterliche Anordnung erfolgen. Das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 Absatz 1 des Grundgesetzes) wird insoweit ausdrücklich eingeschränkt.

Millionen für die Überwachung

Wie schon beim Gesetz zu den Änderungen der Internationalen Gesundheitsvorschriften (IGV), durch das künftig unter anderem die Grundrechte der körperlichen Unversehrtheit, der Freiheit der Person und der Freizügigkeit eingeschränkt werden können (achgut berichtete), soll also auch durch dieses neue Gesetz zur Durchführung der TTPA-Verordnung ein wesentliches Grundrecht aufgeweicht werden. Und ebenfalls wie bei den IGV ist davon auszugehen, dass das Gesetz sang- und klanglos durchgewunken wird. Darüber hinaus ist die Koordinierungsstelle für digitale Dienste in Deutschland dazu befugt, Gegenstände, die als Beweismittel für die Ermittlung von Bedeutung sein könnten, zu beschlagnahmen. Das kann auch in Abwesenheit der Werbedienstleistungsanbieter geschehen, wenn innerhalb von drei Tagen die gerichtliche Bestätigung des Amtsgerichts nachträglich eingeholt wird. Die zuständigen Behörden können etwa auf ihrer Internetseite auch der Öffentlichkeit fortlaufend über ihre Tätigkeit sowie über die Lage und Entwicklung in ihrem Aufgabengebiet berichten.

Sogar um „Nachhaltigkeit“ geht es in dem Gesetzentwurf. Dieser stehe nämlich im Einklang mit dem der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie, die der Umsetzung der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung der Vereinten Nationen dient. Die Verordnung leiste einen Beitrag dazu, die Chancen der Digitalisierung für eine nachhaltige Entwicklung zu nutzen, und trage zu einem stetigen und angemessenen Wirtschaftswachstums bei, indem die Wirtschaftsleistung sozialverträglich gesteigert werde. Das klingt wie Realsatire. Und zum Nulltarif kann die Verordnung natürlich tatsächlich nicht umgesetzt werden. Allein der Bundesnetzagentur, die für die Überwachung der Sorgfaltspflichten für politische Werbedienstleisungen zuständig ist und auch als Kontaktstelle auf EU-Ebene fungiert, entstehen zusätzliche jährliche Personalkosten in Höhe von insgesamt 1 056 175 Euro, Sachkosten in Höhe von 420.072 Euro sowie Gemeinkosten in Höhe von 474.677 Euro. Für die Verwaltung erhöht sich der jährliche Erfüllungsaufwand um rund 1,3 Millionen Euro, davon entfallen rund 1,1 Millionen Euro auf den Bund und 190.000 Euro auf die Länder und  Kommunen. Für die Überwachung der Anwendung zum Targeting und der Anzeigenschaltung politischer Werbung im Internet ist übrigens die Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit (BfDI) verantwortlich, auf deren Webseite allerdings noch keine Stellungnahme zur TTPA-Verordnung zu finden ist.

Neben der EU-Verordnung und dem Gesetzentwurf der Bundesregierung gibt es noch ein drittes aufschlussreiches Dokument: Um politische Akteure und Anbieter politischer Werbedienstleistungen sowie die Behörden der Mitgliedstaaten bei der Anwendung zu unterstützen, hat die EU-Kommission nämlich auf 54 pdf-Seiten Leitlinien mit „praktischen Hinweisen und ausführliche Erläuterungen“ veröffentlicht. Hier werden noch einmal einzelne Begrifflichkeiten konkretisiert. So werden als Beispiele für Sponsoren, die von der Verordnung betroffen sind, aufgezählt: politische Parteien, politische Bündnisse, Fraktionen, Kandidaten für ein Wahlamt, Einzelpersonen, die Wahlkampf betreiben (z. B. registrierte dritte Parteien), gewählte Mandatsträger, Regierungsmitglieder, Ministerien, zivilgesellschaftliche Organisationen (z. B. gemeinnützige Einrichtungen), Denkfabriken, Wirtschaftsunternehmen.

Die erschreckende Leichtigkeit einer Hausdurchsuchung

Als Beispiele für Anbieter politischer Werbedienstleistungen werden genannt: Texter, Designagenturen, Werbeagenturen, politische Beratungsfirmen, Fernseh- und Rundfunksendungen, Zeitungen, Reklametafeln, Anzeigen an Bushaltestellen, interaktive Displays, digitale Bildschirme, LED-Reklametafeln und andere Medien in physischer Form, Online-Plattformen, Websites (einschließlich Nachrichtenseiten), Foren und Blogs, Videoportale, Blogger, Influencer, Anbieter von Werbetechnologien (z. B. Werbenetzwerke, Werbebörsen, Werbeplattformen), Targeting- und Medienberatungsfirmen, Datenvermittler. Weitere anschauliche Beispiele machen die Dimension der Größe des Personenkreises deutlich, für die die TTPA-Verordnung gilt. Wenn jemand etwa von einer politischen Partei beauftragt wird, kurze Werbevideos zur Unterstützung der Kandidatur der Partei bei Kommunalwahlen auszuarbeiten, die dann auf den Social-Media-Konten der lokalen Parteibüros veröffentlicht werden, würde seine Tätigkeit auch dann unter den Begriff einer „in der Regel gegen Entgelt erbrachten“ Dienstleistung fallen, wenn er nur mit der Erstellung der Videos (und nicht mit deren Veröffentlichung) beauftragt ist.

Andererseits soll eine öffentliche Informationskampagne zur Unterstützung der Gesundheitsvorsorge keine politische Werbung darstellen, da sie nicht geeignet und darauf ausgerichtet sei, eine Wahl oder Regulierungsprozesse zu beeinflussen. Auch eine Kampagne, die von einem EU-Organ während einer Hauptreisezeit gestartet würde, um die Bürger über ihre Freizügigkeitsrechte zu informieren, würde nicht als politische Werbung gelten. Ebenfalls nicht als politische Werbung betrachtet würde etwa die Anzeige eines Unternehmens, die zeigt, dass sich das Unternehmen verpflichtet, einen Teil seiner Erlöse für eine soziale Sache zu spenden. Kurz: Es ist letztlich kaum möglich, durch die EU-Vorgaben durchzublicken. Zudem müssen Herausgeber politischer Werbung im Online-Format jede von ihnen verbreitete politische Anzeige in dem oben erwähnten Europäischen Archiv für politische Online-Anzeigen bereitstellen. Das betrifft auch Social Media und Suchmaschinen. Kein Wunder also, wenn Google oder Meta in der EU alles vermeiden, was als politische Werbung ausgelegt werden könnte. Besonders bedenklich bleibt jedoch, dass auch Medien, wenn sie in irgendeiner Weise mit der TTPA-Verordnung kollidieren, Durchsuchungen ihrer Räumlichkeiten und Beschlagnahmungen erdulden müssen. Man kann sich leicht denken, welche Medien als erste damit rechnen müssen.

Verwendete Dokumente:

EU-Verordnung: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2024/900/oj/deu

EU-Leitlinien: https://bmds.bund.de/fileadmin/BMDS/Dokumente/Gesetzesvorhaben/Leitlinien-Kommission.pdf

Gesetzentwurf der Bundesregierung: https://dserver.bundestag.de/brd/2025/0766-25.pdf