Die Schweiz wird im Zusammenhang mit Volksabstimmungen (Referenden) gerne als Musterbeispiel angeführt. Allein in der laufenden Legislaturperiode (von 2015 bis 2019) wurden 27 Abstimmungen durchgeführt, die elfmal erfolgreich waren. Besonders bekannt wurde die Abstimmung vom 29. November 2009 über den Neubau von Minaretten, die zu einem Verbot führte, das direkt in die Verfassung aufgenommen wurde (Artikel 72 Absatz 3: „Der Bau von Minaretten ist verboten“).
In Frankreich geht die Geschichte der Volksabstimmung auf die Verfassung vom 24. Juni 1793 zurück, die per Referendum angenommen wurde. Nachdem die direkte Volksbefragung für lange Zeit ungebräuchlich war, wählte General de Gaulle diesen Weg am 21. Oktober 1945 erneut, um der verfassungsgemäßen Neuordnung Frankreichs eine demokratische Legitimität zu geben (Verfassung der Fünften Republik, Artikel 11). Am 29. Mai 2005 entschied in Frankreich in einem Referendum zur Annahme des Vertrages über eine Verfassung für die Europäische Union eine Mehrheit von 55,7 Prozent gegen die Annahme des Vertrages.
Ähnlich ist die Situation in den Niederlanden: Hier stimmten die Wähler am 1. Juni 2005 in einem Referendum über die geplante Verfassung der EU mehrheitlich mit 61,5 Prozent gegen den Verfassungsentwurf.
Zum gleichen Thema fand auch in Irland eine Volksabstimmung statt, wobei 53,4 Prozent mit Nein stimmten.
Die größte Berühmtheit erlangte wohl das Brexit-Referendum am 23. Juni 2016 über den Verbleib des Vereinigten Königreichs in der EU (Referendum on the UK’s membership of the European Union): Bei einer Wahlbeteiligung von 72,2 Prozent stimmten 51,89 Prozent für leave, 48,11 Prozent für remain.
EU-Verfassung und Lissabon-Vertrag
Nachdem Franzosen und Niederländer die EU-Verfassung durch ihre negativen Referenden gestoppt hatten, trat an ihre Stelle der Vertrag von Lissabon. Am 24. April 2008 beschloss der Deutsche Bundestag mit 515 von 574 abgegebenen Stimmen das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon (BT Plenarprotokoll 16/157, S. 16483 A). Der Bundesrat stimmte am 23. Mai 2008 dem Zustimmungsgesetz mit Zweidrittelmehrheit zu (BR Plenarprotokoll 844, S. 136 B). Der Bundespräsident fertigte am 8. Oktober 2008 das Zustimmungsgesetz aus. Es ist im Bundesgesetzblatt Teil II vom 14. Oktober 2008 verkündet worden (S. 1038 ff.) und trat am darauf folgenden Tag in Kraft (Art. 2 Abs. 1 des Zustimmungsgesetzes).
In einem Organstreitverfahren der Fraktion DIE LINKE, das mit den Verfassungsbeschwerden von 53 Mitgliedern des Deutschen Bundestages sowie vier weiteren Verfassungsbeschwerden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden wurde, erklärte das BVerfG mit Urteil vom 30. Juni 2009 das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon zwar für verfassungsgemäß, nicht dagegen das Begleitgesetz zur „Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestages und Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union" (16/8919), das der Bundestag in der Sitzung vom 24. April 2008 mit den Stimmen der Fraktionen von CDU/CSU, FDP, SPD und Bündnis 90/Die Grünen gegen die Stimmen der Fraktion DIE LINKE verabschiedet hatte. Das Gesetz gewähre keine hinreichenden Beteiligungsrechte für Bundestag und Bundesrat in Rechtsetzungs- und Vertragsveränderungsverfahren der EU.
Bundestag und Bundesrat mussten daher erneut entscheiden. Statt eines Gesetzentwurfs wurden nun die Entwürfe von vier Gesetzen vorgelegt, darunter das Integrationsverantwortungsgesetz, das die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts im Lissabon-Urteil umsetzt und die Beteiligung von Bundestag und Bundesrat unter anderem bei Änderungen der Verträge, die nicht dem üblichen Ratifikationsverfahren unterliegen, und bei der Anwendung von primärrechtlichen Rechtsgrundlagen, mit denen die Kompetenzen der EU ausgedehnt werden können, festschreibt (vgl. auch BT Drs. 16/13923).
In namentlicher Abstimmung wurden auch die weiteren Begleitgesetze (16/13924, 16/13925, 16/13926) mit den Stimmen der Koalitionsfraktionen CDU/CSU und FDP, der Oppositionsfraktionen SPD und Bündnis 90/Die Grünen gegen die Stimmen der Fraktion DIE LINKE am 8. September 2009 angenommen (vgl. die zusammenfassende Darstellung der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages).
Was halten deutsche Parteien von Volksabstimmungen?
Zum Thema Volksabstimmung nehmen die Parteien folgende Positionen ein.
(Reihenfolge nach der Sitzverteilung im Deutschen Bundestag)
Die CDU hält Volkabstimmung nur „auf den regionalen Ebenen“ für sinnvoll:
„283. Wir bekennen uns zur repräsentativen Demokratie, die politische Führung und demokratische Verantwortung miteinander verbindet. Repräsentative Demokratie schließt Elemente unmittelbarer Demokratie nicht aus. Diese können das repräsentative System auf den regionalen Ebenen sinnvoll ergänzen“ (Grundsatzprogramm der CDU, beschlossen vom 21. Parteitag Hannover, 3.-4. Dezember 2007, Seite 88).
Insbesondere die CDU-Vorsitzender und Bundeskanzlerin Angela Merkel hat sich stets gegen Volksabstimmungen auf Bundesebene ausgesprochen: „Angela Merkel ist gegen mehr direkte Demokratie in Deutschland. Sie sagte in der Koalitions-Runde, dass es Vorbehalte der CDU gegen Volksabstimmungen gäbe. SPD-Chef Gabriel will die CSU unterstützen – doch gegen den Willen Merkels wird es keine neuen Instrumente der Mitwirkung durch die Bürger geben“ (Deutsche Wirtschafts Nachrichten vom 13.11.2013).
„Die CSU möchte künftig auch im Bund das Volk bei grundlegenden Fragen für Land und Menschen direkt beteiligen. Insbesondere bei nicht zu revidierenden Weichenstellungen und bei europäischen Fragen von besonderer Tragweite soll die Bevölkerung in Abstimmungen entscheiden. Wir wollen, dass das Grundgesetz durch das deutsche Volk auch auf dem Weg von Volksbegehren und Volksentscheid mit Zweidrittel-Mehrheit geändert werden kann. Der Wesenskern der Verfassung, der Grundrechte und der föderalen Ordnung sind davon ausgenommen“ (Grundsatzprogramm der Christlich-Sozialen Union von 2016, Seite 86f.).
Die SPD spricht sich für Volksbegehren und Volksentscheide auch auf Bundesebene aus:
„Der Verbindung von aktivierendem Staat und aktiver Zivilgesellschaft dient auch die direkte Mitsprache der Bürgerinnen und Bürger durch Volksbegehren und Volksentscheide. In gesetzlich festzulegenden Grenzen sollen sie die parlamentarische Demokratie ergänzen, und zwar nicht nur in Gemeinden und Ländern, sondern auch im Bund. Wo die Verfassung der parlamentarischen Mehrheit Grenzen setzt, gelten diese auch für Bürgerentscheide“ (Grundsatzprogramm der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands, beschlossen auf dem Hamburger Bundesparteitag der SPD am 28. Oktober 2007, Seite 32f.)
Die AfD geht am weitesten:
„Die AfD setzt sich dafür ein, Volksentscheide in Anlehnung an das Schweizer Vorbild auch in Deutschland einzuführen. Wir wollen dem Volk das Recht geben, über vom Parlament beschlossene Gesetze abzustimmen. [...] Gesetzesinitiativen aus dem Volk haben eigene Gesetzesvorlagen zum Gegenstand und können durch die Stimmbürger angestoßen werden. Ohne Zustimmung des Volkes darf das Grundgesetz nicht geändert und kein bedeutsamer völkerrechtlicher Vertrag geschlossen werden. Das Volk muss das Recht haben, auch initiativ über Änderungen der Verfassung selbst zu beschließen“ (Grundsatzprogramm, beschlossen auf dem Bundesparteitag in Stuttgart am 30.04./01.05.2016, Seite 9).
Die FDP spricht sich ebenfalls für Volksentscheide auf Bundesebene aus:
„Wir Liberalen wollen bei der Einbindung von Bürgern Vorreiter sein. Unsere freiheitlich-demokratische Grundordnung geht vom souveränen und mündigen Bürger aus. Dabei vertrauen wir auf die Vernunft jedes Einzelnen. Die repräsentative Demokratie sollte deshalb um direktdemokratische Elemente ergänzt werden. In den Bundesländern konnten in der Vergangenheit erste Erfahrungen damit gesammelt werden. Diese Verfahren sollen ausgebaut und verbessert werden. Wir Liberalen setzen uns darüber hinaus für die Einführung von Volksbegehren und Volksentscheiden auch auf der Ebene des Bundes ein“ (Karlsruher Freiheitsthesen der FDP für eine offene Bürgergesellschaft. Beschluss des 63. Ordentlichen Bundesparteitages der FDP Karlsruhe, 22. April 2012, Seite 73).
DIE LINKE befürwortet den Volksentscheid auch auf Bundesebene:
„Die Bundesrepublik Deutschland bedarf der Erneuerung als demokratischer und sozialer Rechtsstaat. Deshalb muss die repräsentative parlamentarische Demokratie durch direkte Demokratie erweitert werden. Der Volksentscheid soll dafür ein wichtiges Mittel werden“ (Programm der Partei DIE LINKE. Beschluss des Parteitages der Partei DIE LINKE vom 21. bis 23. Oktober 2011 in Erfurt, bestätigt durch einen Mitgliederentscheid im Dezember 2011, Seite 45).
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN wollen die direkte Demokratie auf allen Ebenen ausbauen:
„Ergänzend zur parlamentarischen Demokratie wollen wir die direkte Demokratie, von der kommunalen bis zur Bundesebene, ausbauen. Die direktdemokratischen Instrumente sollen so bürgerfreundlich gestaltet sein, dass es zu einer lebendigen demokratischen Praxis kommt. Sie sollen laufend überprüft und verbessert werden. Wir wollen den Einfluss der Bürgerinnen und Bürger auf die personelle Zusammensetzung der Parlamente steigern und gleichzeitig die verhältnismäßige Repräsentanz der Abgeordneten wahren“ (Grundsatzprogramm, beschlossen auf der Bundesdelegiertenkonferenz am 15. - 17. März 2002 im Berliner Tempodrom, Seite 129).
Alle im Bundestag vertretenen Parteien mit Ausnahme der CDU treten also für Volksabstimmungen auch auf Bundesebene ein. Um allerdings eine entsprechende Grundgesetzänderung gegen die CDU durchsetzen zu können, sind sie mindestens auf einen Teil der 46 Stimmen der CSU angewiesen, da ihnen ohne diese noch zwölf Stimmen zur Dreiviertel-Mehrheit von 473 Stimmen fehlen. Bei den zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates könnten die Verhältnisse noch komplizierter liegen. Deswegen ist in absehbarer Zeit nicht mit einer Änderung der Rechtslage zu rechnen. Und schließlich steht am Ende immer noch das Bundesverfassungsgericht.
Vielleicht ist das auch gut so, denn Reinhold Messner, nicht nur als Bergsteiger eine Klasse für sich, hat erkannt: „Wenn wir alle Tage am Abend übers Netz abstimmen, ob das, was die Regierung in Berlin, in Paris, in Wien, in Rom verhandelt hat, richtig oder falsch war, dann fahren wir die ganze Welt an die Wand.“ Okay, vielleicht etwas extrem, aber sicher bedenkenswert.
Der Weg eines Gesetzentwurfs
Das Grundgesetz behandelt das Zustandekommen von Gesetzen lediglich mit dem Satz: „Die Bundesgesetze werden vom Bundestage beschlossen“ (Artikel 77 Absatz 1 Satz 1). Der Bundesrat ist unterschiedlich beteiligt, je nachdem, ob es sich um „Einspruchsgesetze“ oder „Zustimmungsgesetze“ handelt. Die Einzelheiten des Gesetzgebungsverfahrens sind in der Geschäftsordnung des Bundestages geregelt, §§ 75 ff.
„Gesetzentwürfe werden in drei Beratungen ... behandelt“, § 78 Absatz 1 Satz 1. Im parlamentarischen Sprachgebrauch werden diese Beratungen auch als „Lesungen“ bezeichnet.
In der ersten Beratung findet in der Regel eine allgemeine Aussprache statt, in der nur die Grundsätze der Vorlage besprochen werden. Sachanträge dürfen nicht gestellt werden. Am Schluss der ersten Beratung wird der Gesetzentwurf meistens einem Ausschuss überwiesen, der regelmäßig eine Beschlussempfehlung und einen Bericht abgibt.
Die zweite Beratung beginnt am zweiten Tag nach Verteilung der Beschlussempfehlung und des Ausschussberichts. Eine Verkürzung dieser Frist findet nur statt, wenn zwei Drittel der anwesenden Mitglieder des Bundestages auf Antrag einer Fraktion oder von fünf Prozent der Mitglieder des Bundestages es beschließen. Bei Gesetzentwürfen der Bundesregierung, die für dringlich erklärt worden sind, kann die Fristverkürzung mit der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages beschlossen werden.
Die dritte Beratung erfolgt,
- wenn in zweiter Beratung keine Änderungen beschlossen worden sind, anschließend
- wenn Änderungen beschlossen sind, am zweiten Tage nach Verteilung der Drucksachen mit den beschlossenen Änderungen. Für eine Fristverkürzung gilt die gleiche Regelung wie bei der zweiten Beratung.
Nach Schluss der dritten Beratung wird über den Gesetzentwurf abgestimmt. Sind die Beschlüsse der zweiten Beratung unverändert geblieben, so folgt die Schlussabstimmung unmittelbar. Wurden Änderungen vorgenommen, so muss die Schlussabstimmung auf Verlangen einer Fraktion oder von anwesenden fünf Prozent der Mitglieder des Bundestages ausgesetzt werden, bis die Beschlüsse zusammengestellt und verteilt sind.
Drei Lesungen in 48 Stunden
Bei entsprechender Beschlusslage ist es also durchaus zulässig, dass „die drei Lesungen binnen zweier Tage stattfinden“. Ob es sinnvoll ist, ist natürlich eine andere Frage.
Die Verständlichkeit von Gesetzen (statt „Juristen-Englisch“ wird nicht selten sogar noch unverständlicheres „Juristen-Chinesisch“ verwendet – trotz des vom Bundesverfassungsgericht aus dem Grundgesetz extrahierten Gebots der „Normenklarkeit“) ist ein seit Jahrhunderten ungelöstes Problem. In der parlamentarischen Praxis wird es so „gehandelt“ (sprich gehändelt), dass es für alle Rechtsgebiete „Experten“ gibt, auf deren Votum dann die übrigen Fraktionsmitglieder vertrauen. An dieser vertrackten Situation vermag auch die Gesellschaft für Deutsche Sprache (GfdS) nichts zu ändern, die Bundestag und Bundesrat sowie Ministerien und Behörden in Bund und Ländern seit 1966 bei allen Sprachfragen unterstützt. Gesetzentwürfe, Verordnungen und andere Texte werden auf sprachliche Richtigkeit und Verständlichkeit überprüft. Neben der schweren Sprache der Juristen gibt es allerdings noch die Einfache Sprache und die Leichte Sprache. Zwar hat sich neben der GfdS sogar eine „Agentur für Einfache Sprache“ etabliert, die aber genauso machtlos ist. Neuerdings hat sich der Bundespräsident in einer Rede zum 60. Jubiläum der Lebenshilfe am 28. September 2018 für die Leichte Sprache stark gemacht. „Ich kann allen“, so Frank-Walter Steinmeier, „die Reden und Vorträge halten, nur empfehlen, das auch einmal auszuprobieren – denn man lernt selbst eine Menge darüber, wie man seine Sprache verständlicher machen kann.“ Von denjenigen, die Gesetze entwerfen und beschließen, die der Bundespräsident am Ende „ausfertigt“ (Artikel 82 Absatz 1 Satz 1 GG), hat das Staatsoberhaupt allerdings nicht gesprochen.
Die erste Staffel dieser Serie finden Sie hier.
Die letzten beiden Teile dieser Staffel hier und hier.
Plutokratie / Oligarchie (nein, wir leben nicht in einer "Demokratie") und echte Mitbestimmung vertragen sich schlecht. Nicht etwa, dass Plutokratie / Oligarchie die schlechtesten Herrschaftsformen wären, im Gegenteil (sofern zumindest versucht wird, einen Rechtsstaat aufrecht zu erhalten). Daher denke ich, dass alle Bekenntnisse zur direkten Demokratie, die oben zitiert wurden, mehr oder weniger hohle Phrasen sind (außer bei der AfD, die sind noch zu jung und zu wenig etabliert, um so zu heucheln). Das einzige, was zählt ist doch das, was tatsächlich möglich ist – nicht das, was andere einem versprechen. Und mir fällt als einzige direktdemokratische Aktion, an der ich jemals teilnehmen durfte, nur der Volksentscheid "Nichtraucherschutz" in Bayern 2010 ein (was ich sehr positiv fand). Ich kann jedem die Bücher des Staatsrechtlers von Arnim empfehlen, der sich intensivst mit dem Demokratiemängeln unserer Staatsform beschäftigt hat und die Finger dort in die Wunden legt, wo es richtig weh tut. Besonders interessant ist die Entwicklung des Berufsbildes "Politiker" ab den 60er Jahren von einer praktisch unbezahlten Honoratiorentätigkeit hin zum üppigst alimentierten "Vollberuf", den wir heute in seiner ganzen schmarotzerhaften Ausprägung bewundern können. Nichts gegen die Arbeitstiere unter den Politikern, die können meinetwegen auch das dreifache verdienen, aber die Hinterbänkler braucht niemand; der kalifornische Senat hat bei sehr weitreichenden Gesetzgebungskompetenzen 40 (!!) Senatoren, die rund 40 Mio. Menschen repräsentieren! Noch ein kleiner Denkanstoß: Warum ist in der Schweiz der Mehrwertsteuersatz (also die Verbrauchersteuer auf sämtliche gekauften Artikel) gerade auf 7,7% gesunken, während sie bei uns bei 19% für die meisten Waren liegt? Genau! Die Erhöhung ist zustimmungspflichtig durch die Schweizer Bürger, und die schmettern die Erhöhungswünsche der Politiker in Bezug auf eine der wichtigsten steuerlichen Einnahmequellen regelmäßig ab ;-)
PS: .... eine Nebenbemerkung ganz am Rande zur Gesetzeswut unsere Regierung. Ich finde diese Entwicklung erschreckend. Das Schreiben neuer Gesetze kann nicht die Antwort darauf sein dass man die alten nicht befolgt
"Wir wollen, dass das Grundgesetz durch das deutsche Volk auch auf dem Weg von Volksbegehren und Volksentscheid mit Zweidrittel-Mehrheit geändert werden kann. Der Wesenskern der Verfassung, der Grundrechte und der föderalen Ordnung sind davon ausgenommen“ (Grundsatzprogramm der Christlich-Sozialen Union von 2016, Seite 86f.)." Das ist der Hammer, wenn etwas nicht zur Debatte und Abstimmung steht, dann das Grundgesetz , denn sonst wäre es kein Grundgesetz. Das Recht überhaupt, wie auch die Wahrheit sind nicht demokratisierbar, wie es ein Anwalt (Name vergessen) zu Recht bemerkte. Die Frage z.B. ob man jemanden zum Zwangskauf von Meinungsbrillen, Werbung und Seifenopern gegen seinen Willen verpflichten darf sei es nun per Gesetz oder auch nicht ist nicht demokratisierbar da es sich hier um eine Menschenrechtsverletzung 1. Grades handelt. Dies erkennbar für Jedermann mit Hilfe der Goldenen Regel oder dem Kantschen Imperativ: Wer eine Zwangsabgabe für die Mitgliedschaft einer Kirche ablehnt die ihm im Gegenzug dafür das Sonntagsblatt in die Lohntüte steckt ...Der erhebe auch keine Zwangsabgabe an mich um mir im Gegenzug dafür das Programm der ÖR in die Lohntüte zu stecken. Denn, so wie ich nicht für den Bezug der Hauspostille des KKK zwangsarbeiten möchte, so will ich das auch nicht für die ÖR. SEIFENOPERN ALS LOHN SIND HOHN ( Auch dann wenn Erzieher und Regisseure die Serie gut finden..........)
Ein vorgeschaltetes Adjektiv beeinflusst inmer das nachfolgende Substantiv. Das ist der Sinn eines Adjektives. Meist kann man damit das Substantiv konkret spezifizieren. Ein schnelles Auto, ein langsames Auto usw. Anders sieht es bei Substantiven aus, die eine Spezifizierung nicht zulassen. Materie ist so ein Wort. Es gibt hier noch die dunkle Materie, von der keiner weiß was sie ist. Dann hätten wir noch die Antimaterie, eher das Gegenteil von ihr. Ähnlich verhält es sich mit den politischen Substantiven, wie z.B. Monarchie, eine eindeutig autokratische Regierungsform. Setzt man das Adjektiv "konstitutionell" davor, wird eine Demokratie daraus. Warum sollte es mit der Demokratie anders sein? Setzt man hier das Wörtchen "repräsentativ" davor, wird dann nicht vielleicht eine Autokräftige daraus. Insbesondere wenn selbst die Verfassung ohne Zustimmung des Volkes geändert werden kann?
Ich habe überhaupt nicht gegen die Verwendung juristischer Fachsprache in Gesetzen. Im Gegenteil: Es ist wichtiger, dass ein Gesetzestext für den Juristen eindeutig ist als dass er für Hinz und Kunz verständlich ist. Keine ernsthafte Wissenschaft verwendet innerhalb des Fachs „einfache Sprache“; die Genderwissenschaft mal ausgenommen. – Jedoch bezweifle ich, dass selbst ein erfahrener Jurist wie etwa der ehemalige baden-württembergische Ministerpräsident und jetzige EU-Kommissar genügend Juristen-Englisch kann, um einen Entwurf von 600 Seiten in zwei Tagen zu studieren. Und ich hänge der altertümlichen Vorstellung an, dass die Amtssprache in Deutschland immer noch Deutsch ist.