Der deutsche Vizekönig und das Pulverfass Bosnien

Die Parlamentswahlen in Bosnien-Herzegowina im Oktober, bei denen sowohl die Präsidentschaft als auch die Regierungen auf nationaler, Entitäts- und Kantonsebene gewählt werden, rücken das Land auf dem Westbalkan erneut ins Rampenlicht. Nach dem blutigen Krieg in den 1990er Jahren wurde ein instabiles politisches System geschaffen, durch das das Land grob in zwei Teile geteilt ist: Der eine Teil ist die Föderation von Bosnien und Herzegowina (BiH), in der vorwiegend die bosniakische und kroatische Bevölkerung lebt, der andere ist die Republika Srpska, in der die serbische Bevölkerung lebt.

Der bosniakisch-kroatische Teil umfasst acht Kantone, von denen fünf eine bosniakische Mehrheit, drei eine kroatische Mehrheit und zwei eine ethnisch gemischte Bevölkerung aufweisen. Die Präsidentschaft von Bosnien und Herzegowina besteht aus drei Mitgliedern: einem Bosniaken und einem Kroaten, die aus BiH gewählt werden, sowie einem Serben, der aus der Republika Srpska gewählt wird.

Insgesamt zählt Bosnien-Herzegowina, ein Land mit 2,5 Millionen Einwohnern, 149 Minister in 13 Regierungen, neun Präsidenten und Vizepräsidenten sowie 635 Parlamentsabgeordnete. Dies ist zweifellos ein hoher Preis für die Befriedung, doch unabhängig davon, ob man mit den derzeitigen Strukturen einverstanden ist oder nicht, bleibt offensichtlich, dass tiefgreifende Probleme fortbestehen.

Druck seitens des US-Kongresses

Ein erstes und aktuelles Thema betrifft die Position des sogenannten „Hohen Repräsentanten“ für Bosnien und Herzegowina. Dabei handelt es sich um einen internationalen Beamten, der die Aufgabe hat, die zivilen Teile des Friedensabkommens zu überwachen, das den Bosnienkrieg von 1992–1995 beendete. Im Jahr 1997 erhielt der Beauftragte zusätzliche Befugnisse, die sogenannten „Bonner Befugnisse“. Diese ermöglichen es dem Hohen Repräsentanten, neue Gesetze zu erlassen, bestehende Gesetze aufzuheben und gewählte oder ernannte lokale Amtsträger zu entlassen, die gegen das Friedensabkommen verstoßen oder dessen Umsetzung blockieren. Diese Befugnisse brachten den Hohen Repräsentanten den Spitznamen „Vizekönig von Bosnien“ ein.

Bis vor kurzem hatte Christian Schmidt, ein ehemaliger deutscher Landwirtschaftsminister, dieses Amt inne. Er trat im Mai 2026 zurück, offenbar teilweise aufgrund des Drucks seitens der Vereinigten Staaten, nachdem es zu einer heftigen Konfrontation mit Milorad Dodik, dem damaligen Präsidenten der Republika Srpska, gekommen war. Dodik war angeklagt worden, weil er Gesetze verabschiedet hatte, die den Entscheidungen des Hohen Repräsentanten zuwiderliefen. Im Jahr 2023 hatte Schmidt das Strafgesetzbuch geändert und eine Bestimmung eingeführt, wonach die Nichtumsetzung oder Behinderung seiner Entscheidungen zu einer Straftat wurde.

Das Thema hat eine internationale Dimension, da kürzlich die US-Kongressabgeordnete Celeste Maloy in einem Brief das US-Finanzministerium drängte, Vorwürfen nachzugehen, wonach Schmidt und Mitglieder der Zentralen Wahlkommission von Bosnien und Herzegowina im Zusammenhang mit der Absetzung Dodiks in den demokratischen Prozess in der Republika Srpska eingegriffen hätten.

Internationale Spannungen

Dodiks Präsidialmandat war im August 2025 nach einem Gerichtsurteil widerrufen worden, das ihn zu einem Jahr Haft und einem sechsjährigen Verbot der Ausübung des Präsidentenamtes verurteilte. Im April 2025 hatte Schmidt zudem die Auszahlung öffentlicher Mittel an Dodiks politische Partei ausgesetzt. Aus Protest verwies Dodik darauf, dass Schmidt nicht vom UN-Sicherheitsrat ermächtigt worden sei, und erklärte zudem: „Wie kommt es, dass andere Parteien diese Mittel erhalten und wir nicht?“

Frühere Sanktionen der USA gegen Dodik wurden im Sommer 2025 von US-Präsident Donald Trump aufgehoben. Innerhalb des westlichen Bündnisses bestehen weiterhin Spannungen in dieser Frage. Italiens Vorschlag, einen seiner Diplomaten, Antonio Zanardi Landi, für das Amt des Hohen Repräsentanten zu nominieren, wird von den Vereinigten Staaten unterstützt. Frankreich, Großbritannien und Deutschland hingegen unterstützen einen französischen Diplomaten, René Troccaz. Die USA bevorzugen damit offenbar einen Hohen Repräsentanten, der weniger tief in die innerstaatliche Regierungsführung Bosniens eingreift und seine Sonderbefugnisse zurückhaltender ausübt. Europäische Regierungen stehen einem raschen Abbau der internationalen Aufsicht skeptischer gegenüber.

Die Krise von 2022

Die gesamte Episode folgte auf eine frühere Sensationsmeldung während der vorangegangenen Parlamentswahlen im Oktober 2022. Damals, unmittelbar nach Schließung der Wahllokale, verhängte Schmidt Änderungen am Wahlgesetz von Bosnien und Herzegowina sowie 21 Änderungen an der Verfassung der Föderation von Bosnien und Herzegowina.

In einem Beitrag für Verfassungsblog.de kommentieren die Verfassungsrechtsprofessoren Jens Woelk und Maja Sahadžić dies und stellen fest:

„Dies löste in Teilen des Landes weit verbreitete Besorgnis und Demonstrationen vor dem Gebäude des Büros des Hohen Repräsentanten in Sarajevo aus. Düstere Vorahnungen wurden jedoch bald zerstreut, als der Hohe Repräsentant offenbar seine Meinung änderte und lediglich technische Änderungen am Wahlgesetz durchsetzte. Sichtlich unter Druck geriet der Hohe Repräsentant sogar vor laufenden Kameras in Rage, beharrte jedoch darauf, dass er auch weitere Änderungen durchsetzen könne.“

Dabei zitieren sie eine Stellungnahme der Venedig-Kommission aus dem Jahr 2005 zur verfassungsrechtlichen Lage in Bosnien und Herzegowina, in der es hieß:

„… es ist jedoch sicherlich keine normale Situation, dass ein nicht gewählter Ausländer in einem Mitgliedstaat des Europarats solche Befugnisse ausübt, und die Rechtfertigung dieser Befugnisse für die Zukunft verdient nicht nur politische, sondern auch rechtliche Abwägung. Die Befugnisse können als Notstandsbefugnisse qualifiziert werden. Notstandsbefugnisse müssen jedoch naturgemäß zusammen mit dem Notstand, der ursprünglich ihre Anwendung rechtfertigte, enden.“

Einige haben behauptet, dass Schmidts Änderungen den bosnischen Kroaten bei den Wahlen zugutekamen. Angesichts der Lage der Kroaten lassen sich seine institutionellen Änderungen vielleicht verteidigen. Im Fall Ljubić aus dem Jahr 2016 hat das Verfassungsgericht der Bosniakisch-Kroatischen Föderation entschieden, dass die Wahlgesetze gegen das Dayton-Friedensabkommen verstoßen, da sie es den zahlenmäßig dominierenden Bosniaken in der Föderation ermöglichen, die kroatische Minderheit zu überstimmen. Dadurch sind sie faktisch in der Lage, sowohl das kroatische Mitglied der dreigliedrigen Präsidentschaft als auch die Abgeordneten des Parlaments zu bestimmen.

So berechtigt diese Sorge auch sein mag – es macht keinen besonders guten Eindruck, wenn wichtige institutionelle Änderungen während der Auszählung der Stimmen durchgesetzt werden.

Ungelöste institutionelle Fragen

Nicht zuletzt ist da noch der ethnische Charakter der Verfassungsstruktur von Bosnien und Herzegowina. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte urteilte im Jahr 2009 im Fall „Sejdić und Finci gegen Bosnien und Herzegowina“, dass diese Verfassungsstruktur diskriminierend sei.

In diesem Fall waren Dervo Sejdić, der Roma-Herkunft ist, und Jakob Finci, ein jüdischer bosnischer Staatsbürger, nicht in der Lage, als Kandidaten für die Präsidentschaft und das Volkshaus zu kandidieren, da sie keinem der drei verfassungsmäßig anerkannten konstituierenden Völker angehörten.

Ein Teil des Problems besteht darin, dass das Dayton-Abkommen von 1995 in erster Linie darauf abzielte, den Frieden zu sichern, und weniger darauf, eine langfristige institutionelle Regelung für die Zukunft zu schaffen. Aufgrund der anhaltenden Spannungen hat es sich als politisch unmöglich erwiesen, sich auf eine institutionelle Alternative zu einigen.

Ein Weg nach vorn

Das Europäische Parlament, die deutsche Denkfabrik „European Stability Initiative“ und viele andere haben tiefgreifende Veränderungen an der institutionellen Architektur des Landes gefordert, doch wie der Professor für Verfassungsrecht Nedim Ademović gegenüber Euronews erklärte, würde die Abschaffung des gesamten Systems den Führern der ethnischen Parteien Bosniens den besonderen Schutz entziehen, den sie seit Jahrzehnten genießen – und damit auch ihre Macht und ihren Reichtum. Zu den Gerichtsurteilen, die die zahlreichen Fälle von Diskriminierung im institutionellen Systemanfechten, merkt er an:

„Keine der ethnonationalistischen Parteien ist an der Umsetzung dieser Urteile interessiert, da dies bedeuten würde, dass der Ethnonationalismus abgeschafft werden müsste.“

In einer wegweisenden Abhandlung zu diesem Thema schlägt Max Primorac von der Heritage Foundation einen alternativen Weg in die Zukunft vor. Er schreibt:

„Das Ziel, die Institutionen der Zentralregierung auf Kosten der ethnisch geprägten subnationalen Institutionen zu stärken, ist der Kern der Krise in Bosnien und Herzegowina. Ein bürgerlicher Staat, der die Ethnizität als Regierungsrahmen ablöst, steht im Einklang mit dem politischen Ziel der muslimischen Mehrheit, einen zentralisierten Einheitsstaat zu errichten. „Ein Mann, eine Stimme“ würde in einem Land, in dem es an demokratischen Normen mangelt, zu einer Mehrheitsregierung führen.

(...) Anstatt den Beispielen Belgiens, der Schweiz und anderer erfolgreicher konsozialer Regierungsmodelle zu folgen, die sich auf die Gleichberechtigung der konstituierenden Völker stützen, um Spannungen zu bewältigen, hat das Büro des Hohen Repräsentanten mit stillschweigender Duldung des US-Außenministeriums eine unpopuläre gemeinsame bosnische Identität per Dekret durchgesetzt und gleichzeitig Gegner für legitime nationalistische Äußerungen bestraft.“

Stattdessen schlägt er vor, „aus den beiden dysfunktionalen Entitäten drei Einheiten zu bilden – jeweils eine für muslimische Bosniaken, katholische Kroaten und orthodoxe Serben – innerhalb eines konföderalen Systems, wie es in Belgien und der Schweiz erfolgreich praktiziert wird. Dies würde keine Gebietsausgleiche erfordern, da jede föderale Einheit Gebiete widerspiegeln würde, die bereits seit 30 Jahren von Bosniaken, Kroaten und Serben kontrolliert werden.

Das Gebiet der Republika Srpska wurde 1995 in Dayton abgegrenzt, während die bosniakisch-kroatische Föderation de facto in zwei Teile geteilt ist, was sich in ihren getrennten und auf den Gemeinschaften basierenden Versorgungsunternehmen (Strom, Telekommunikation und Postnetze) widerspiegelt. Mit anderen Worten: Es gibt keine territorialen Streitigkeiten, die gelöst werden müssten, und die drei föderalen Einheiten würden die praktische Realität vor Ort widerspiegeln und jeder Gemeinschaft ein Mitspracherecht bei der Gestaltung eines funktionierenden Bosnien und Herzegowina geben.“

Auf jeden Fall wurden Belgien und die Schweiz aus gutem Grund oft als mögliches institutionelles Vorbild für ein Land mit tiefen ethnischen Spaltungen angeführt. Einfache Lösungen für Bosnien-Herzegowina gibt es sicherlich nicht, aber wenn etwas nicht funktioniert, ist es vielleicht an der Zeit, nach Alternativen zu suchen.

Redaktioneller Hinweis zum Thema: Der Balkan als schwarze Komödie

Wer sich für die Schwierigkeiten internationaler Friedens- und Wiederaufbaumissionen auf dem Balkan interessiert, dem sei der Spielfilm „Kill Me Today, Tomorrow I'm Sick!“ von Joachim Schroeder und Tobias Streck empfohlen. Die schwarze Komödie spielt im Kosovo nach dem Krieg von 1999 und erzählt vom Zusammenprall westlicher Weltverbesserer mit den politischen und gesellschaftlichen Realitäten vor Ort. Mit dabei: Henryk M. Broder und Joachim Steinhöfel. Achgut.com hat den Film seinerzeit ausführlich vorgestellt.