Unter dem Ansturm von Flüchtlingen und illegalen Einwanderern 2015 und in den ersten Monaten des Jahres 2016 sind die Abläufe im deutschen Asylverfahren nahezu zusammengebrochen: Im EASY-System wurden 2015 und im ersten Halbjahr 2016 rund 1,6 Millionen Grenzübertritte von Asylbewerbern gezählt. Im gleichen Zeitraum wurden aber nur 830.000 Erstanträge auf Asyl entgegengenommen und 570.000 Entscheidungen gefällt. Einschließlich des Rückstands aus den Vorjahren sind knapp 500.000  bereits gestellte Asylanträge noch nicht entschieden. Mehr als 700.000 im Easy-System erfasste Asylbewerber haben noch gar keinen Antrag gestellt, so dass der gesamte Bearbeitungsrückstau bei rund 1,2 Millionen liegt. 

Von der Einreise bis zur endgültigen Entscheidung über einen Asylantrag können durchaus drei bis vier Jahre vergehen. Werden Rechtsmittel ausgeschöpft, können die Zeiten auch deutlich länger sein. Ist das Asylverfahren abgeschlossen, schließen sich nämlich in der Regel ausländerrechtliche Verfahren an, in denen der abgelehnte Asylbewerber weitere Bleiberechte geltend machen kann; auch für diese Verfahren ist der Rechtsweg mit allen Rechtsmitteln eröffnet. So kann es geschehen, dass ein Asylbewerber, der tatsächlich ein Wirtschaftsflüchtling ist und seinen Pass „verloren“ hat, sich mit falschen Herkunftsangaben viele Jahre lang in Deutschland aufhalten kann, indem er in unterschiedlichsten Verfahrensstufen immer wieder die Gerichte anruft, dabei in Deutschland Sozialleistungen bezieht, nebenbei kriminell tätig ist, seinen Aufenthaltsstatus durch Familiengründung und Kinder weiter verfestigt, damit wiederum seinen Sozialleistungsanspruch erhöht etc. etc.

Wie ein unendlicher Kreislauf entsteht

Auf diese Art entsteht ein nahezu unendlicher Kreislauf. Er beginnt mit der Überforderung des Bundesamts für Migration (BAMF) bei der Registrierung des angeblichen Flüchtlings oder Asylbewerbers mit der Folge jahrelanger Wartezeiten, setzt sich fort mit lange dauernden Klage- und Berufungsverfahren vor den Verwaltungsgerichten, ggf. auch vor dem Bundesverfassungsgericht oder dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. Wird dann der Aufenthaltstitel verwehrt, schließen sich in der Regel ausländerrechtliche Verfahren an, die jeweils mehrere Jahre dauern können. Sind diese abgeschlossen,  kann immer noch ein Petitionsverfahren eingeleitet und letztlich eine Duldung ausgesprochen werden, was in der Mehrzahl der Fälle auch geschieht. Zur Abschiebung oder einer freiwilligen Ausreise kommt es nur bei einer Minderzahl von Fällen.

Sozialverbände, Gutachter, Wissenschaftler, Pressure-Groups, Parlamentarier, Innenminister, Sozialdezernenten, Verwaltungsrichter und nicht zuletzt die Medien verfolgen dabei je ihre eigene Agenda. So entsteht der berechtigte Eindruck einer allgemeinen Lähmung verbunden mit einem unerträglichen Gefühl von Vergeblichkeit und Widersprüchlichkeit.

Transparent ist das alles nur noch wenigen Experten. Diese wiederum lassen nur selten die Öffentlichkeit an der ganzen Breite ihres Wissens teilhaben, sondern benutzen ihre Erkenntnisse zur Stärkung oder Bekämpfung bestimmter Standpunkte je nach den eigenen Abneigungen und Wunschvorstellungen. So tragen sie zur allgemeinen Verwirrung bei und steigern noch den Missmut breiter Schichten unter den Bürgern.

Niemand blickt mehr durch

Bei alledem gerät konsistentes und klares Handeln in einer zentralen Existenzfrage der deutschen Zukunft sowohl konzeptionell als auch verfahrensmäßig unter die Räder. Wer grundsätzlich oder auch im Detail etwas ändern möchte, endet schnell in den Verschlingungen der verteilten Machtverhältnisse und der Komplexität der Rechtslage, die durch die Verzahnung mit dem europäischen Recht noch einmal komplizierter und unübersichtlicher wird.

Am Ende eines langwierigen Verfahrens wird aber nur in einem minimalen Bruchteil der Fälle politisches Asyl gewährt: Von 2007 bis Mitte 2016 gab es 1,07 Millionen Entscheidungen über Asylanträge. Lediglich in 9.166 Fällen wurde dem Antragsteller aber das Recht auf politisches Asyl (gem. Art. 16 A  GG) zugesprochen. Das waren weniger als 1 Prozent aller Fälle. Im ersten Halbjahr 2016 waren es sogar nur 0,3 %.

In den letzten 10 Jahren erhielten rd. 55 Prozent der Antragsteller ein Bleiberecht als Flüchtling oder einen Aufenthaltsstatus wegen subsidiären Schutzes oder eines Abschiebungsverbots. Bei rund  45 Prozent wurde der Antrag abgelehnt. Aber nur ein geringer Bruchteil der abgelehnten Bewerber reiste freiwillig wieder aus oder wurde abgeschoben. Für weit über 90 Prozent der Asylbewerber gilt: Einmal im Land, bleiben sie auch da, unabhängig davon, wie ihr Antrag letztendlich entschieden wird, und ein großer Teil von ihnen holt irgendwann Familienmitglieder nach.

Damit hat sich die Praxis des deutschen Asylrechts von den Intentionen des deutschen Grundgesetzes weit entfernt. Für über 99 Prozent der Asylbewerber geht es nicht um die Gewährung politischen Asyls, sondern um die Verbesserung ihrer Lebensverhältnisse durch die Einwanderung nach Deutschland. Ein Teil von ihnen hat ein schweres Schicksal als Flüchtling hinter sich. Aber um ihre Sicherheit mussten sie schon längst nicht mehr fürchten, als sie die deutschen Grenzen erreichten.

Wie man Flüchtlingen am wirksamsten helfen kann

De facto ist das deutsche Asylrecht zu einem Einfallstor für ungeregelte Einwanderung geworden. Viele finden dies gut aus Gründen der Menschlichkeit und Barmherzigkeit. Andere argumentieren, dass Deutschland wegen seiner Geburtenarmut sowieso aus wirtschaftlichen Gründen auf Einwanderer angewiesen sei.

Denjenigen, die Barmherzigkeit üben wollen, ist zu antworten, dass man Flüchtlingen viel besser und wirksamer in der Nähe ihrer Heimat helfen kann. Die Kosten eines Flüchtlings im deutschen Sozialstaat sind so ziemlich der teuerste Weg der Flüchtlingshilfe. In der Nähe der Heimat würde dasselbe Geld für die zehnfache Anzahl ausreichen. Außerdem sind es durchweg nicht die besonders Hilfsbedürftigen, die es nach Deutschland schaffen, sondern die Jungen und Starken, oft gar nicht besonders Bedrohten, in der Mehrzahl junge Männer. Barmherzigkeit und beste Wirkung der eingesetzten Gelder sprechen also gegen Flüchtlingshilfe durch Menschenwanderung von fremden Kontinenten.

Denjenigen, die sich für Einwanderung aus wirtschaftlichen Gründen aussprechen, ist zu antworten, dass nur qualifizierte Einwanderung zur Lösung wirtschaftlicher Probleme beiträgt. Dagegen verursacht die im letzten Jahrzehnt beobachtete Zuwanderung von Asylbewerbern vorzugsweise aus Afrika und dem Nahen und Mittleren Osten auch auf lange Sicht  soziale und finanzielle Kosten, die den wirtschaftlichen Beitrag dieser Einwanderer und ihrer Nachkommen weit übersteigen.

Wer Deutschland erreicht, hat gewonnen

Auch ein Einwanderungsgesetz ist solange sinnlos, als nicht unerwünschte Einwanderung verhindert werden kann. Welchen Sinn sollen Punktwerte für die Steuerung der Einwanderung von Ingenieuren aus Indien oder China machen, wenn via Asyl das Tor für unqualifizierte Masseneinwanderung  aus Afrika und dem Nahen Osten sperrangelweit offen bleibt? Diese Einwanderung wird auch in Zukunft nicht zu stoppen sein, solange ein nennenswerter (im Augenblick sogar der größte) Teil derer, die Deutschland irgendwie erreichen, darauf hoffen kann, dauerhaft in Deutschland zu bleiben.

Die große Mehrheit jener zig Millionen Flüchtlinge und Wanderwilligen, die Deutschland nie erreichen, und die winzige Minderheit jener, denen es gelingt, den Fuß auf deutschen Boden zu setzen, werden krass ungleich behandelt. Sobald die letzteren das Wort "Asyl" ausgesprochen haben, erwerben sie nicht nur Anspruch auf Unterhalt durch den deutschen Sozialstaat, sondern sie können auch alle Verfahrenswege und Prozeduren des deutschen Rechtsmittelstaates ausschöpfen und ernähren zugleich Tausende von Anwälten, die sich darauf spezialisiert haben, sie zu unterstützen. So wird notfalls viele Jahre um den Aufenthalt gekämpft, auch in Fällen, die von Anfang an aussichtslos sind, und schließlich dienen ärztliche Atteste dazu, die Abschiebung zu vermeiden oder möglichst lang hinauszuzögern.

Der statistische Erfolg gibt jenen recht, die alle Mittel einsetzen, um nach Deutschland einzureisen und hier bleiben zu können. Mittlerweile arbeitet gut die Hälfte der rund 2000 Verwaltungsrichter in Deutschland nur noch für Asylverfahren. Ihre zumeist sicherlich sehr pflichtbewusste Arbeit ist am Ende sowieso vergeblich, weil auch die abgelehnten Asylbewerber größtenteils bleiben können.

Kein Beitrag zur Gerechtigkeit trotz Milliardenbeträgen

Das ganze System verschlingt in Deutschland jährlich zweistellige Milliardenbeträge, die Jahr für Jahr steil anwachsen und doch keinen Beitrag zu mehr Gerechtigkeit leisten. Wer es als Asylbewerber nach Deutschland geschafft hat, hat praktisch das große Los in einer weltweiten Lotterie gezogen. An den ungeordneten Verhältnissen und dem niedrigen Lebensstandard in ihren Heimatländern ändert sich dadurch nichts, und die Ursachen ihrer Rückständigkeit werden damit schon gar nicht bekämpft. Im besten Falle leisten die aus deutschen Sozialkassen stammenden Überweisungen der Glücklichen, die es nach Europa geschafft haben, einen Beitrag zum Lebensunterhalt der Daheimgebliebenen. Damit wird eine Empfängermentalität gezüchtet, aber die Ursachen der Probleme -  ausbeuterische Eliten, Korruption, niedrige Bildung und hohe Geburtenraten - werden damit auch nicht im Ansatz beseitigt.

Alle Versuche, die Asylverfahren in Deutschland effizienter zu gestalten und so zu beschleunigen, falsche materielle Anreize abzubauen, schneller abzuschieben, die Sprachkenntnisse der Asylbewerber zu verbessern und die Integration zu forcieren, sind zu begrüßen. Ihnen ist jeder Erfolg zu wünschen.

Solche systemimmanenten Verbesserungsversuche werden aber nicht wirklich erfolgreich sein, wenn der grundlegende Fehler bestehen bleibt, der Deutschland in diese Situation gebracht hat. Er besteht in der Veränderung der Rechtsstellung, die der Einwanderer oder Flüchtling in dem Augenblick erfährt, in dem er deutschen Boden erreicht hat und das Wort Asyl ausspricht: Damit wird er zu einem Subjekt des deutschen Rechts mit Ansprüchen an den deutschen Sozialstaat, mit einem Anspruch auf Prüfung seines Asylantrags und mit dem Recht, die Rechtswege der deutschen Verwaltungs- und Sozialgerichte umfassend zu beschreiten.

Die Schlepper werden weiter gute Geschäfte machen

Solange das nicht geändert wird, werden die falschen Anreize bestehen bleiben. Der Druck aus Afrika und dem Nahen Osten auf die europäischen und deutschen Grenzen wird ebenfalls fortbestehen, und die Schlepper werden weiterhin sehr gute Geschäfte machen. Es wird auf die Dauer auch nicht helfen, neben Erdogans Türkei noch weitere Diktaturen oder Regime von fragwürdiger Legitimation mit der Bewachung der europäischen (und damit deutschen) Grenzen zu betrauen. Der Drang nach Europa, insb. Deutschland, wird erst dann nachlassen, wenn im fernsten afrikanischen Dorf klar ist, dass auch eine erfolgreiche Ankunft in Deutschland nicht mehr zum Bleiberecht führt, wenn die Voraussetzungen für politisches Asyl nicht gegeben sind.

Europäische oder nationale Regelungen sind entsprechend anzupassen, soweit sie diesen Änderungen entgegenstehen. Zweifellos handelt es sich dabei um erhebliche Eingriffe in das geltende Recht. Aber rechtliche Regelungen stammen nicht aus himmlischen Sphären. Sie sind vielmehr Instrumente zur Gestaltung des menschlichen Zusammenlebens - gemacht von Menschen für Menschen. Entsprechend müssen sie sich bewähren aus ihrer Akzeptanz und ihren Wirkungen:

Die 1954 in Kraft getretene Genfer Flüchtlingskonvention galt ursprünglich nur für Europa. Erst 1967 wurde sie durch das ergänzende "Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge" auf die ganze Welt ausgedehnt (Interessanterweise ist die Türkei dem ergänzenden Protokoll nicht beigetreten.) Es erscheint unbedingt sinnvoll, dass für Flüchtlinge möglichst nah an den ursprünglichen Siedlungsgebieten gesorgt wird. Entsprechend sollte die Genfer Flüchtlingskonvention geändert werden. Es bestünde dann noch eine Pflicht für europäische Staaten, die Unterbringung und Versorgung der Flüchtlinge anderer Kontinente mitzufinanzieren, nicht aber, sie auf dem eigenen Gebiet aufzunehmen.

Ansprüche eines nach Deutschland Eingereisten auf Leistungen des deutschen Staates und die Möglichkeit, hinsichtlich des Aufenthaltsstatus vor deutschen Gerichten zu klagen, dürfen erst zu dem Zeitpunkt aufleben, zu dem der Betroffene einen legalen Aufenthaltsstatus erhält. Davor muss er rechtlich gesehen als nicht eingereist gelten, er hält sich also quasi in einer virtuellen Transitzone auf.  Einen vorläufigen Aufenthaltsstatus erhält er erst dann, wenn eine innerhalb von 30 Tagen vorzunehmende Vorprüfung ergeben hat, dass die Aussichten auf die Gewährung politischen Asyls gem. Art. 16 a GG sehr gut sind. Bis zu einem positiven Ergebnis der Vorprüfung  gibt es keinen Anspruch auf Bewegungsfreiheit, und das Ausländerrecht findet keine Anwendung.

Neun pragmatische Vorschläge

Auf dieser Grundlage sollte der idealtypische Ablauf wie folgt aussehen:

• Alle Zuständigkeiten zur Identitätsprüfung, Antragsprüfung und Entscheidung über das Aufenthaltsrecht werden bei einer Stelle konzentriert. Diese Stelle entscheidet grundsätzlich in maximal 30 Tagen. Ein weiterer Rechtsweg über die Verwaltungsgerichtsbarkeit ist ausgeschlossen.
• Anwälte, die als Rechtsbeistand arbeiten, müssen bei der zentralen Stelle zugelassen sein. Ihre Vergütung erfolgt in Form einer Fallpauschale. Die Kosten werden von der zentralen Stelle übernommen.
• Bis zur Entscheidung gilt der Antragsteller als nicht eingereist,  der Aufenthalt in einer Transitzone ist Pflicht. Durch Verlassen der Transitzone oder illegale Einwanderung wird der Aufenthaltsanspruch verwirkt.
• Während der Wartephase auf eine Entscheidung in der Transitzone wird der Unterhalt so bemessen und in solch einer Form gewährleistet, dass finanzielle Transfers in die Herkunftsländer ausgeschlossen sind. Außerhalb der Transitzone wird Unterhalt nicht gewährt.
• Alle illegalen Einwanderer, Flüchtlinge und Asylbewerber werden in einer zentralen Datei erfasst. In dieser Datei werden neben den Angaben zur Person die DNA, die Fingerabdrücke und ein Abbild der Iris gespeichert. Auf diese Datei haben alle Polizei- und Meldebehörden des gesamten Schengenraums Zugriff. So können Doppel- und Fehlerfassungen vermieden und Betrugsversuche aufgespürt werden. Insbesondere an der DNA können auch die Herkunftsangaben überprüft werden.
• Abgelehnte Asylbewerber haben keinen legalen Aufenthaltsstatus und deshalb keine Möglichkeit zur Klage vor deutschen Verwaltungsgerichten. Abgelehnte Asylbewerber haben keinen Anspruch auf Sozialleistungen und müssen sich bis zu ihrer Rückführe,ung in dazu vorgesehenen Einrichtungen aufhalten.
• Alle illegal Eingewanderten sowie alle Flüchtlinge und Asylbewerber, deren Aufenthaltsbegehren abgelehnt wurde, werden unverzüglich und grundsätzlich ausnahmslos abgeschoben. Die Abschiebung erfolgt in das Herkunftsland oder in das Land des letzten Aufenthalts vor dem Übertritt in die EU.
• Soweit Boote mit Flüchtlingen und illegalen Einwanderer auf See aufgebracht bzw. aus Seenot gerettet werden, werden diese nach ggf. notwendiger medizinischer Versorgung und nach Registrierung in der zentralen Datei unverzüglich wieder an den Ausgangspunkt ihrer Seereise verbracht.
• Verweigert ein Herkunftsland die Aufnahme, so werden die Betreffenden gleichwohl grundsätzlich dorthin verbracht, notfalls unter militärischem Schutz.

Die obigen Vorschläge haben keinen abschließenden oder endgültigen Charakter. Sie sind für Modifikationen offen, soweit dabei das zugrundeliegende Prinzip gewahrt oder gestärkt wird: Alle betroffenen Rechtsmaterien (auch die Beachtung von Vorgaben des Völkerrechts) und die auf ihnen gründenden Verfahren müssen ein zentrales Kriterium erfüllen: Sie müssen geeignet sein, unerwünschte Zuwanderung von außerhalb der Europäischen Union wirksam zu unterbinden. Erst so wird der Weg frei für eine auswählende gezielte Einwanderungspolitik, soweit sie von den betreffenden Staaten aus wirtschaftlichen oder demographischen  Gründen gewünscht wird.

PS. Alle in diesem Artikel genannten Zahlen entstammen den Veröffentlichungen des Bundesministeriums des Inneren (BMI) oder des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF), Stand Juni 2016, oder wurden von mir auf dieser Grundlage berechnet. Je nach dem Sinnzusammenhang habe ich Zahlen gerundet.

Dieser Text ist die Langfassung eines Beitrags, der gekürzt unter "Fremde Federn" in der FAZ erschienen ist.