Ist die Europäische Kommission das erste Hindernis für die Öffnung des EU-Dienstleistungsmarktes? So erscheint es zumindest, da sie jahrelang Beschwerden von Ikea und Decathlon gegen Deutschland ignoriert.

In diesem Jahr feierte der EU-Binnenmarkt sein 30-jähriges Bestehen, was die Europäische Kommission zu der Feststellung veranlasste, dass er „dazu beigetragen hat, das tägliche Leben der Menschen und Unternehmen zu erleichtern und Arbeitsplätze und Wachstum in der gesamten EU zu fördern. Er ist eine der größten Errungenschaften der EU“ und habe das Bruttoinlandsprodukt (BIP) der EU-Länder um etwa 9 Prozent gesteigert.

Nur wenige würden dies bestreiten, aber seit Jahren fordern die Freihändler sowohl die Vollendung des Binnenmarktes für Waren, obwohl dieser noch immer nicht vollständig geöffnet ist, als auch die Öffnung des Binnenmarktes für Dienstleistungen, auf dem noch immer viel nationaler Protektionismus herrscht. Dienstleistungen machen 70 Prozent des BIP der EU aus, es handelt sich also nicht um ein unbedeutendes Problem.

Eurochambres hat in einer Umfrage vor einigen Jahren die folgenden Hindernisse für mehr als zwei Drittel der Befragten als wichtig eingestuft: Komplexe Verwaltungsverfahren, unterschiedliche nationale Dienstleistungsvorschriften, unzureichender Zugang zu Informationen über Vorschriften und Anforderungen, unterschiedliche nationale Produktvorschriften und unterschiedliche vertragliche/rechtliche Praktiken.

Binnenmarktprojekt „in Gefahr“

Fairerweise muss man sagen, dass die EU in diesem Bereich nicht viel tun kann. Es liegt in der Verantwortung der nationalen Regierungen, sich damit zu befassen. Allerdings nennt fast die Hälfte der Befragten auch die „Diskriminierung ausländischer Unternehmen durch die Gesetzgebung oder die nationalen Behörden“ als ein wesentliches Hindernis, mehr als beispielsweise „Sprachbarrieren“. Dies bezieht sich wirklich auf das Kerngeschäft der EU: Maßnahmen gegen nationale Handelshemmnisse zu ergreifen.

Trotzdem scheint die Europäische Kommission immer weniger daran interessiert zu sein, ihre Aufgabe zu erfüllen. Letzten Monat berichtete die Financial Times, dass die Maßnahmen der EU-Kommission gegen Verstöße gegen den Binnenmarkt zwischen 2020 und 2022 um 80 Prozent zurückgegangen seien, was Wirtschaftsverbände und einige Mitgliedstaaten zu der Warnung veranlasst habe, dass das Binnenmarktprojekt „in Gefahr“ sei.

Die FT zitiert außerdem ein internes Dokument der Europäischen Kommission, aus dem hervorgeht, dass die Hürden für Einzelhandelsunternehmen in einer Reihe von Mitgliedstaaten, darunter Ungarn, Deutschland, Belgien und Polen, seit 2018 gestiegen sind. Es überrascht nicht, dass Frankreich als der Mitgliedstaat mit den restriktivsten Bedingungen aufgeführt wird. Auch hier geht es nicht nur um den Dienstleistungsmarkt. Berichten zufolge wurden auch zusätzliche Hürden für die Beschaffung von Waren aus anderen Mitgliedstaaten eingeführt.

Laut einer Mitteilung der Europäischen Kommission aus dem Jahr 2016 plante die Institution, einen „strategischeren Ansatz bei der Durchsetzung“ zu verfolgen und sich auf Fälle mit Binnenmarktrelevanz und wirtschaftlicher Bedeutung zu konzentrieren. Die Kommission hat sich damit verteidigt, dass „weniger Vertragsverletzungsentscheidungen allein kein angemessenes Maß für die Durchsetzungsbemühungen der Kommission sind“.

Dies scheint die Wirtschaftsverbände nicht zu überzeugen. Lasse Hamilton Heidemann von der dänischen Handelskammer hat sich laut gefragt, ob der Rückgang der Vertragsverletzungsentscheidungen darauf zurückzuführen sein könnte, dass „die Kommission einfach keine schwierigen Fälle eingeleitet hat“.

Viele enttäuschte Geschäftsleute

Es gibt viele Beispiele für Fälle, in denen sich die EU-Kommission einfach weigert, ihre Arbeit zu tun. Unternehmen, die Maßnahmen gegen ein slowakisches Gesetz beantragten, das Herstellern die Befugnis gab, die Genehmigung für Ausfuhren zu verweigern, um die nationale Versorgung aufrechtzuerhalten, wurde beispielsweise 2018 mitgeteilt, dass die Kommission, obwohl diese Beschränkungen nicht „angemessen und notwendig“ seien, dennoch keine weiteren Maßnahmen ergreifen würde, und verwies auf ihren „Ermessensspielraum“, sich auf „strategische“ Fälle zu konzentrieren.

Kasper Ernest, Generalsekretär von Affordable Medicines Europe, einer Organisation, die Arzneimittelhändler vertritt und auf Maßnahmen drängt, kommentierte dies wie folgt: „Die Kommission muss erkennen, dass es viele enttäuschte Geschäftsleute geben wird, wenn sie so weitermacht".

Ein aktuelleres Beispiel ist die seit langem andauernde Geschichte von den deutschen Bundesländern Nordrhein-Westfalen and Baden-Württemberg, die die Eröffnung großer Ikea-Einzelhandelsgeschäfte blockieren. Bereits 2008 forderte das schwedische Unternehmen die Europäische Kommission auf, tätig zu werden, da der Protektionismus der deutschen Bundesländer sowohl gegen die Niederlassungsfreiheit als auch gegen die EU-Dienstleistungsrichtlinie verstoße. Die EU-Kommission leitete ein Vertragsverletzungsverfahren ein und schickte ein förmliches Schreiben, doch es änderte sich nicht viel.

Im Jahr 2014 beschwerte sich auch der erfolgreiche französische Sporthändler Decathlon darüber, woraufhin die EU-Kommission ein zweites Aufforderungsschreiben verschickte. Die Kommission weigerte sich jedoch, Deutschland in dieser Angelegenheit zu verklagen, obwohl dies einen eklatanten Verstoß gegen die EU-Verträge darstellte.

Vielleicht hätte man im Jahr 2008, als der elektronische Handel noch in den Kinderschuhen steckte, den Schutz kleinerer Einzelhändler als legitim ansehen können. Heute stehen diese kleineren Unternehmen in vollem Wettbewerb mit den globalen Online-Plattformen des elektronischen Handels. Warum sollten Ikea und Decathlon dann immer noch daran gehindert werden, Einzelhandelsgeschäfte zu eröffnen?

„Unverhältnismäßig viel Zeit gelassen“

Im Juli 2022 wurde die Europäische Kommission offiziell vom Europäischen Bürgerbeauftragten für ihre Untätigkeit gerügt. Der Bürgerbeauftragte erklärte, die Kommission habe sich „unverhältnismäßig viel Zeit gelassen“, und drängte darauf, alles zu beschleunigen, indem er schrieb:

„Als Bürgerbeauftragter bin ich der Ansicht, dass eine solch erhebliche Verzögerung nicht angemessen ist. Die verschiedenen von der Kommission vorgebrachten Argumente zur Erklärung der Verzögerung scheinen zum Teil kumulativ zu sein und das Ergebnis des eigenen Versäumnisses der Kommission zu sein, eine Entscheidung darüber zu treffen, ob die Angelegenheit weiterverfolgt werden soll oder nicht. Bei objektiver Betrachtung sind dreizehn Jahre eine unverhältnismäßig lange Zeitspanne für die Bearbeitung der administrativen Phasen eines Vertragsverletzungsverfahrens. Die Verzögerung hatte unbestreitbar negative Auswirkungen für die Beschwerdeführer.

Vor diesem Hintergrund halte ich es für die Pflicht der Kommission, eine Entscheidung über den nächsten Schritt in diesem Vertragsverletzungsverfahren zu treffen, und ich fordere die Kommission auf, dies ohne weitere ungerechtfertigte Verzögerung zu tun.“

Wirtschaftlicher Schaden

In der Zwischenzeit hat eine Bewertung des wirtschaftlichen Schadens des deutschen Protektionismus durch Europe Economics ergeben, dass „über die Feststellung eines nicht-trivialen Verlusts für die deutsche Wirtschaft hinaus die diskutierten Beschränkungen (...) zu einem zwei- bis dreimal so hohen Verlust in der übrigen EU führen. Insbesondere führen diese Bestimmungen in den lokalen Planungsvorschriften, indem sie die Ansiedlung der fraglichen Art von IKEA-Einrichtungen verhindern, zu:

- entgangener Bruttowertschöpfung für die deutsche Wirtschaft in Höhe von 25 Mio. € und 71 Mio. € für die Volkswirtschaften der übrigen EU;

- Verlust von Arbeitsplätzen – etwa 672 Arbeitsplätze in Deutschland und 1290 in der übrigen EU;

- entgangenen Steuereinnahmen – etwa 11 Millionen Euro in Deutschland und 32 Millionen Euro in der übrigen EU.“

Für Decathlon ergeben sich ähnlich große Chancen. Das Unternehmen hat in Deutschland nur 50 Geschäfte eröffnet, möchte aber in dem Land, das der größte Markt Europas ist, weitere 200 Geschäfte eröffnen. Das Unternehmen schätzt, dass die Eröffnung von nur 10 Geschäften in Deutschland zu 2534 Arbeitsplätzen und 115 Millionen Euro Bruttowertschöpfung in der gesamten EU führen würde, wobei insbesondere Dänemark, Frankreich, Italien, Polen und Rumänien profitieren würden. 

„Koalition der Willigen“

Trotz alledem folgten keine rechtlichen Schritte. Als Reaktion auf den Bürgerbeauftragten und die laufenden Beschwerden teilte die Kommission im Jahr 2023 lediglich mit, dass sie in Kontakt mit den deutschen Behörden stehe, wobei sie erneut betonte, dass sie sich bereits die Mühe gemacht habe, ein „Aufforderungsschreiben“ zu versenden, und dabei auch behauptete, dass Deutschland zugesagt hätte, die nationalen Rechtsvorschriften zu ändern.

Die EU-Kommission weigert sich jedoch weiterhin, rechtliche Schritte gegen Deutschland einzuleiten. Politico entdeckte sogar ein Schreiben der Europäischen Kommission, aus dem hervorgeht, dass die Institution das Vertragsverletzungsverfahren gegen die 15 Jahre alte Ikea-Beschwerde, die zu den am längsten andauernden gehört, ganz einstellen will.

Genau wie im slowakischen Fall bleibt den Unternehmen die Möglichkeit, sich an die nationalen Gerichte zu wenden, um ihren Fall voranzutreiben, vielleicht mit einer neuen deutschen Bundesgesetzgebung als Strohhalm, um sich daran festzuhalten.

Auch hier hat die Kommission zur Rechtfertigung darauf verwiesen, dass es in ihrem Ermessen liegt, „ob und wann sie ein Vertragsverletzungsverfahren einleitet oder den Gerichtshof anruft“.

Vielleicht sollte überprüft werden, ob die EU-Verträge der EU-Kommission – die sonst immer sehr darauf bedacht ist, ihre Macht und ihre Aktivitäten auszuweiten – ein solches Ermessen zugestehen, und wenn nicht, sollten die EU-Mitgliedstaaten sie vielleicht daran erinnern.

Für den Fall, dass Deutschland dazu nicht bereit ist, könnten kreative Optionen erkundet werden. Im Jahr 2012 schlug die Denkfabrik Open Europe eine „Koalition der Willigen“ vor, um den EU-Dienstleistungsmarkt zu öffnen. Sie rechnete vor, dass bereits die Hälfte des gigantischen Nutzens der Vollendung des EU-Binnenmarkts für Dienstleistungen erreicht wäre, wenn nur die EU-Mitgliedstaaten, die dies befürworten, ihre Dienstleistungsmärkte bereits füreinander öffnen würden. Im Zeitalter des elektronischen Handels werden die Vorteile eines solchen Ansatzes von Tag zu Tag größer.

Pieter Cleppe ist Leiter des Brüsseler Büros des Think Tanks Open Europe. Er schreibt regelmäßig für Rundfunk- und Printmedien in ganz Europa und diskutiert häufig über die EU-Reform, die Flüchtlingskrise und die Eurokrise. Der gelernte Jurist war zuvor in Belgien als Rechtsanwalt tätig und arbeitete als Kabinettberater und Redner des belgischen Staatssekretärs für Verwaltungsreform.